糧食托市收購政策機制及其有效性研究

●謝亦農

糧食托市收購政策機制及其有效性研究

●謝亦農

糧食托市收購是國家在特定省區范圍內，通過對特定糧食品種實施最低收購價，以此來調節糧食市場供求關系、穩定糧食價格、保護農民利益、提高農民種糧積極性的重要宏觀調控舉措。隨著我國農村經濟社會的發展，托市收購政策機制所面臨的市場環境正在發生變化。在此背景下，本文對糧食托市收購政策機制及其有效性進行了分析，并對提高其有效性提出了相應的政策建議。

一、托市收購政策機制的簡單模型分析

理論上，糧食托市收購政策主要是通過糧食市場價格機制進行傳導。如下圖所示，政策實施前，糧食市場供求關系處于均衡狀態E0，糧食價格為P0；當政府啟動托市收購，一部分糧食由國家以最低收購價P1收購和儲備，從而相當于市場供給量減少，供給曲線S向左移動到S1，市場實現新的均衡E1，此時價格從P0上升到P1；當市場價格升到托市價格水平之上時，政策性托市收購退出?？梢?，在托市收購政策機制下，國家只需收購較少數量的糧食Q1Q2，就會拉動糧食價格較大幅度的上升（P1-P0），而農民賣出糧食數量Q2，獲得了Q2（P1-P0）的政策收益。

因此，糧食托市收購從啟動實施到產生效果，需要對多個因素進行調控。首先，價格是托市收購最基本的調控工具，托市收購政策通過價格機制起到調控市場的作用，同時價格也是托市收購退出機制的決定因素，一旦市場糧價高于托市價格，托市收購即告退出。其次，托市儲備是托市收購必不可缺的調控手段，通過托市收購，市場上一部分糧食用于儲備，對區域性糧食市場供求關系產生直接的調控作用。

二、糧食托市收購政策機制的有效性分析

（一）價格機制的有效性分析

理想假設下，農民自己種糧，托市收購提高的市場糧食價格所形成的政策收益Q2（P1-P0）全部由種糧農民獲得，此時托市收購政策在促進農民增收方面的有效性最大。而現實中，農民種糧正逐漸轉變為公司和個體承包戶種糧，農民賣糧也習慣于通過個體糧商賣糧，但價格機制并不區分市場主體身份，無法指向特定的受益群體，因此在實現農民增收政策目標方面，托市收購政策作用存在一定的局限性。

1、農業生產方式的影響。在土地承包、土地流轉等新型農業生產方式下，原來農民的種糧收入轉變為土地股權收入或者土地租金收入等新型收入，國家實施托市收購的政策收益主要由種糧大戶和糧食生產企業取得，小規模種植糧食的農民增收效果并不明顯，而流轉土地的農民則只能獲得間接的收益。因此，托市收購的政策效果更直接地體現為保護了種糧大戶和糧食生產企業利益，提高了種糧大戶和糧食生產企業的種糧積極性。

2、農民糧食銷售方式的影響。在農民人均耕地面積較少的一些省份，單戶農民家庭的糧食產量不大，加之托市收購點設置有限，農民的賣糧成本相對較高，習慣于將糧食賣給個體糧商。因此，托市收購的政策收益在農民和個體糧商之間得以重新分配，一旦個體糧商壓級壓價，農民的收益將進一步降低。

3、托市收購的糧食品種確定，難以兼顧儲備和市場的需要。比如，南方省份稻谷托市收購一般以宜于儲存的早秈稻、中晚稻為主，糧庫對不易儲存的優質稻等稻谷收購意愿較低。因此，部分品種糧食“賣糧難”問題依然存在，價格機制的作用也難以發揮。

（二）儲備機制的有效性分析

在托市收購中，中儲糧直屬庫、地方國有糧庫，以及委托收儲庫點是執行收購政策的主體。這些主體共同參與糧食的托市收購和儲備，發揮著調節市場糧食供求關系的作用。盡管托市收購并不直接以收購和儲備數量為調控目標，但從提高政策有效性角度看，總是希望通過收儲最小的數量，支付最小的財政成本，實現最終的調控目標。而事實上，在開放的市場環境中，由于各收購主體的利益取向不一致，國家無法有效調控托市收購糧食數量，導致儲備機制的有效性降低。

1、糧庫的逐利性。目前，地方糧庫經營艱難、倉容閑置現象較為普遍，在國家按照糧食收儲數量給予收購費用和保管費用補貼的情況下，糧庫托市收購數量越大，得到的補貼就越多。因此，地方糧庫都積極爭取托市收購資格，爭取多收糧食、多得補貼。有的甚至不惜高價搶購和降低質量標準收購；有的虛報收購進度，多領取財政補貼；還有一些糧庫在市場價格高于托市價格的情況下，仍不愿退出托市收購，往往導致托市收購價格制動機制失靈，收儲數量失控。

2、糧食生產短期內集中上市的特點及糧食現代生產方式和農民儲糧、賣糧習慣的變化，增大了托市收購數量調控上的難度。一方面，隨著農村人口向城鎮化轉移，農民儲糧、賣糧習慣發生了一些改變，農民口糧儲備呈現減少趨勢，短期內糧食市場供應相應增加。另一方面，土地流轉等新型農業生產方式，使糧食生產由單個農戶向企業集約化生產轉變，在目前糧食流通和商業儲備體系還不完善的情況下，企業在糧食收獲后如果集中賣出，勢必使短期內市場供應增加，需要托市收購的糧食數量增大。

3、對于糧食市場長期性供過于求的狀況，托市收購難以發揮調控作用。在糧食供過于求的市場環境中，只要市場預期這種長期性的供過于求狀況不會因為短期的托市收購政策而改變，糧食商業經營的市場主體將會謹慎控制糧食周轉規模，在托市收購期間市場糧價較高時賣出糧食。

4、在開放的市場環境中，進口糧食對托市收購政策具有抵減效應。托市收購所提高的市場糧價，增大了進口糧食的利差空間，造成進口糧食和走私糧食對本地市場的沖擊，加劇了本地農民賣糧難的狀況，一定程度上抵消了托市收購政策效應。

三、政策建議

從以上分析可以看出，托市收購對于促進農民增收有一定效果，但其有效性逐漸弱化。在土地流轉和個體糧商逐漸成為市場主流的趨勢下，托市收購的政策收益將更多地流向糧企和糧商。此外，由于市場主體的趨利性，托市收購的價格機制和儲備機制存在失靈現象，托市收購糧食數量和質量難以有效控制，從而增加了托市收購政策實施的財政成本，并給以后托市糧食的倉儲管理以及順價銷售帶來了難題，存在著潛在的財政風險。而且，對于長期性的市場供求關系失衡問題，托市收購政策的有效性也較低。因此，要從根本上解決這些問題，需要從以下幾方面著手：

首先，在促進農民增收，提高種糧大戶和企業種糧積極性方面，建議采取更有針對性的政策措施，使財政支出的作用更加直接，方向更加明確。對于托市收購，需要進一步厘清政策目標與市場機制之間的關系，謹慎啟動實施，更好地發揮托市收購的政策效果。

其次，進一步完善糧食市場體系建設，充分發揮市場機制在優化資源配置、促進糧食生產、穩定糧食價格、改善糧食品種和質量、提高農民收入等方面的導向作用。

再次，進一步完善糧食儲備制度，充分發揮地方儲備和商業儲備調節糧食市場供求關系的積極作用。

最后，進一步完善土地流轉、土地承包制度，拓寬農民增收渠道，保護好農民利益?！?/p>

（作者單位：財政部駐湖南專員辦）