盤活財政存量資金要統籌“四個關系”

●常華清

2013年7月3日，國務院總理李克強對盤活財政存量資金提出了明確要求，財政部也出臺了五項具體措施，這必將全面提升我國財政存量資金的管理使用效率。然而，盤活財政存量資金涉及到我國財政國庫管理制度改革、國家宏觀政策調控、中央與地方財權關系處理等各個方面，必須統籌考慮。

一、統籌考慮改革發展與穩定大局之間的關系，積極穩妥地推進財政存量資金盤活工作

目前我國財政存量資金包括兩個方面：一是分布在商業銀行的眾多財政專戶資金余額，全國大約有1.7萬億元。二是各級政府財政存放在人民銀行的國庫存款，目前已超過3萬億元。這些財政存量資金看似數額龐大，但盤活過程中需要考慮諸多因素。

從財政專戶資金來說，既有各級財政多年來由預算存款演變出來的、沉淀在商業銀行的預算外資金，也有中央與地方政府財政部門面向特殊受益人（比如涉農補貼等）撥付的專項支出資金，還有納入財政統一管理的具有專門用途的其他資金，比如教育收費、衛生收費等，許多財政專戶資金都有明確的專門用途，不可挪作他用，盤活難度較大。

從國庫存款來說，既有中央國庫存款，也有地方國庫存款，其所有權、管理權、支配權屬于不同級別的政府。此外，這些巨額國庫存款中還包含了上級財政對下級財政歷年來的體制結算欠款以及當年尚未轉移支付的財政款項。我國有龐大的政府運行機構以及眾多的財政供養人員，每年需要支出大量的國庫存款。

所以，盤活財政存量資金需要對其進行科學的分類，對于長期處于閑置狀態的財政資金，需要采取嚴格措施予以盤活；對于涉及民生發展的專項資金，需要加快撥款到賬進度，提高資金使用效率；對于國家相對有限的國庫存量，需要科學測算用于確保穩定運轉、以備應急支付的庫底余額后再進行相應的盤活。總之，盤活財政存量資金必須把維護社會穩定、政治穩定、國家安全穩定等工作放在首位，否則將會得不償失。

二、統籌考慮中央財權與地方財權之間的關系，充分調動各級政府的積極性和主動性

我國按照財權與事權對等的原則，各級地方政府都掌握了屬于自主支配的財政資金，其中包括了存在商業銀行的財政專戶資金和存在人民銀行的國庫存款。近年來，雖然人民銀行分支機構根據財政部、人民銀行制定的《國庫存款計付利息管理暫行辦法》，對地方政府財政部門的國庫存款按季計付利息，但國庫存款的利息收入相對于存在于商業銀行的財政專戶資金利息收入來說仍然顯得十分低廉，所以一些地方政府財政部門積極采取變相的方式，對國庫存款進行操作管理。這次，國家實施盤活財政存量資金的新規，一定要妥善處理中央與地方政府的利益關系。

在制定盤活財政存量資金管理辦法中，一定要明確規定地方財政存量資金的盤活原則、盤活范圍、盤活責任以及盤活收益的歸屬。一是盤活原則。盤活財政存量資金的基本原則是將有限的財政資金及時、科學、規范、合理地予以使用，充分發揮財政資金支持實體經濟發展的積極作用，而不是簡單地使財政存量資金在人民銀行與商業銀行之間、商業銀行與商業銀行之間的轉移與流動。二是盤活范圍。要將沉淀在商業銀行的財政專戶資金以及部分國庫存款納入其中。三是盤活責任。盤活財政存量資金要按照財政分級管理的原則，地方政府負責本級財政存量資金盤活工作的組織、領導和管理，并指導下級政府開展工作。四是盤活收益歸屬。盤活財政存量資金以不改變資金所有權為準繩，盤活收益歸屬于財政資金的所有人，充分調動各級政府的積極性和主動性，推進盤活財政存量資金改革向縱深發展。

三、統籌考慮財政政策與貨幣政策之間的關系，實現國家宏觀政策的協調配合

盤活財政存量資金雖然是財政工作范疇，但也會影響到財政政策與貨幣政策的調控。國庫存款既是財政存量資金，也是人民銀行調控國家貨幣政策的重要基礎貨幣。從中央層面上講，2006年以來財政部與中國人民銀行就提高中央國庫存款收益，已經建立了中央國庫現金管理工作機制和制度框架。財政部負責后臺國庫現金分析和預測，財政部和中國人民銀行協商進行中臺決策，中國人民銀行負責前臺具體操作。2006年5月，發布了《中央國庫現金管理暫行辦法》；9月發布了《中央國庫現金管理商業銀行定期存款業務操作規程》，國庫現金管理的操作方式包括商業銀行定期存款、買回國債、國債回購和逆回購等。

在盤活國庫存款背景下，國庫現金管理至少涉及到兩個方面問題：一是中央國庫存款目前可以通過中央國庫現金管理予以盤活，但是目前還有眾多的地方國庫存款由于缺乏制度規定，無法通過這一渠道進行盤活。即便國家出臺地方國庫現金管理制度，按照財政分級管理的原則，眾多層級的地方財政（比如省市級財政、市州級財政、縣區級財政）如何操作國庫現金管理值得思考。二是如果加大中央國庫現金管理操作力度，積極開展地方國庫現金管理操作，我國貨幣當局如何應對現金管理對貨幣政策的沖擊與影響。所以，在盤活國庫存款工作中，首先要建立健全財政部門與人民銀行的密切協作機制，制定包括中央國庫現金管理與地方國庫現金管理在內的一整套科學規范的管理制度和操作規范，構建一個貨幣政策對財政政策影響的快速反應機制和靈活處置機制，努力尋找財政政策與貨幣政策協調配合的最佳結合點。

四、統籌考慮盤活存量與管好增量之間的關系，全面提升我國財政管理工作效率

我國龐大的財政存量資金既是多年來國家改革開放和經濟發展成果的體現，也是每年財政增量資金的不斷積累的結果，為此，必須站在全局的高度和長遠的視角統籌考慮盤活財政存量資金與管好財政增量資金之間的關系，否則將會步入“盤活存量——重新沉淀——再盤活——再沉淀”的惡性循環。

為了統籌盤活財政存量資金與管好財政增量資金兩者之間的關系，全面提高我國財政管理工作效率，一要取締財政資金沉淀休眠的“溫床”。對目前各級財政分布在商業銀行的財政專戶進行認真清理和嚴格管理，該合并的堅決合并，該取消的及時予以銷戶，實現財政存量資金的集中化、科學化的管理，消除財政資金沉淀的“溫床”。二要再造財政資金科學劃轉的“流程”。對于我國財政資金，無論是存量資金，還是增量資金，也不管是中央財政資金，還是地方財政資金，都要對財政資金流動環節進行認真分析，堅決精簡不必要的劃轉環節，努力實現資金“直達”。三要搭建財政資金管理公開信息的“平臺”。要努力實現政府部門預算編制與執行情況的“雙公開”，打造“陽光財政”。要實行綜合預算制度，把一級政府的所有財政收支行為全部納入預算編制之中，自覺接受人大審議和審計監督。