盤活財(cái)政存量資金的思考

●尹音頻

近日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，要進(jìn)一步盤活存量，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大對(duì)棚戶區(qū)改造、節(jié)能環(huán)保、公共服務(wù)業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)消費(fèi)等方面的投入，不斷釋放內(nèi)需潛力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，滿足群眾迫切需要，提高資金使用效益。筆者認(rèn)為，盤活財(cái)政存量資金是解決財(cái)政收支矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要途徑。

一、盤活財(cái)政存量資金的必要性

（一）財(cái)政存量資金沉淀嚴(yán)重

財(cái)政存量資金是指按照預(yù)算安排應(yīng)該支出但尚未發(fā)生的資金。主要體現(xiàn)為國庫存款余額與政府財(cái)政專戶的資金余額。由于預(yù)算編制與執(zhí)行不到位等原因，我國的財(cái)政資金沉淀態(tài)勢已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的程度。

從地方政府來看，2011年，僅廣東、江蘇、重慶、四川、山東、遼寧、福建等16個(gè)省市，財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金合計(jì)就超過6600億。雖2012年有所下降，但總額仍可能維持在萬億規(guī)模。2012年在已公布地方財(cái)政決算報(bào)告的省市中，廣東省2012年的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余為881.33億元 （僅省級(jí)財(cái)政），超過2011年848億的規(guī)模；陜西省為294億，也比2011年有所增加；四川省698億元，與2011年基本持平。這些財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金一部分在國庫，一部分在各個(gè)單位的財(cái)政基本賬戶中。據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，2012年18個(gè)省級(jí)政府設(shè)立的財(cái)政賬戶多達(dá)478個(gè)，存款余額相當(dāng)于其國庫存款的44%。央行最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至今年5月，政府存款為3.2萬億元。也就是說，在存量財(cái)政資金中，至少有1.4萬億是游離在財(cái)政部國庫統(tǒng)一管理之外。正如國際評(píng)級(jí)公司穆迪報(bào)告所稱，中國的許多地方政府設(shè)立多個(gè)財(cái)政專戶，用于存放延期項(xiàng)目的資金，這影響了其管理整體資金及準(zhǔn)確厘清資金需求的能力。此外，由于部分資金并未包括在國庫資金中，導(dǎo)致地方政府無法報(bào)告真實(shí)的流動(dòng)性狀況，因此加大了資金管理的難度。

再從中央各部門來看，審計(jì)署提交全國人大常委會(huì)的報(bào)告指出，在接受審計(jì)的58個(gè)中央部門中發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行未完全到位，有的單位還虛列支出、以撥作支。此次審計(jì)涉及的部門預(yù)算有16%未執(zhí)行，形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余356.34億元，其中基本支出結(jié)轉(zhuǎn)25.24億元。

綜合來考察，央行的公開數(shù)據(jù)顯示，2012年我國國庫存款余額高達(dá)3.23萬億元左右，占2012年國內(nèi)生產(chǎn)總值的6.2%；政府財(cái)政專戶的資金余額占國庫存款余額的44%，達(dá)到1.42萬億元，占2012年國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.7%。政府國庫存款和財(cái)政專戶是各級(jí)財(cái)政資金撥付的主要途徑，巨額的國庫存款余額和財(cái)政專戶余額反映出財(cái)政資金使用效率低下。

（二）財(cái)政收支矛盾凸顯

2013年以來，受經(jīng)濟(jì)增速放緩的影響，我國財(cái)政收入增速持續(xù)回落。財(cái)政部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年全國公共財(cái)政收入68591億元，比去年同期增加4795億元，增長7.5%，增幅同比回落4.7個(gè)百分點(diǎn)。其中，占比最大的稅收收入僅增長7.9%，增幅同比回落1.9個(gè)百分點(diǎn)。而從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢來考察，下半年中國財(cái)政收入增速也并不樂觀。經(jīng)濟(jì)增速減緩與結(jié)構(gòu)性減稅使稅收收入難以出現(xiàn)大幅上升的勢頭，甚至可能繼續(xù)維持低增長態(tài)勢。然而，實(shí)現(xiàn)保障和改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等目標(biāo)使財(cái)政剛性支出壓力進(jìn)一步增加，財(cái)政收支矛盾凸顯。

綜上所述，一方面財(cái)政資金層層沉淀，巨額閑置資金得不到有效的運(yùn)用；另一方面財(cái)政收支矛盾尖銳，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。為此，“盤活財(cái)政存量資金，提高財(cái)政支出效益”勢在必行。所盤活的巨額財(cái)政沉積資金將會(huì)在財(cái)政乘數(shù)和貨幣乘數(shù)的共同作用下成倍放大。1.42萬億的財(cái)政專戶資金余額將通過財(cái)政乘數(shù)擴(kuò)大為5.68萬億，3.2萬億的國庫存款額將通過貨幣乘數(shù)擴(kuò)大為16萬億資金。如果把這些財(cái)政資金投向就業(yè)、教育、社會(huì)保障、住房等民生領(lǐng)域，不但有助于改善民生，而且能繼續(xù)形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，增強(qiáng)財(cái)政持續(xù)增長的后勁。

二、盤活財(cái)政存量資金的途徑

盤活財(cái)政存量資金不僅需要治標(biāo)，更需要治本。為此，應(yīng)該從管理與制度兩個(gè)層面解決問題。

（一）盤活財(cái)政存量資金的管理途徑

根據(jù)財(cái)政部 《關(guān)于加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理 激活財(cái)政存量資金的通知》要求，加快和有效推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，及時(shí)完成公共財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目結(jié)算資金、財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、政府性基金、國庫資金的結(jié)算和支付，減少各個(gè)環(huán)節(jié)的資金滯留時(shí)間，激活閑置沉淀的存量財(cái)政資金、提高資金周轉(zhuǎn)效率和使用效益。

（二）盤活財(cái)政存量資金的制度途徑

1、完善預(yù)算管理與約束機(jī)制。第一，健全預(yù)算管理制度。首先，加強(qiáng)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。目前我國預(yù)算編制的基數(shù)法不合理。編制下一年預(yù)算不是對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行合理評(píng)估，而是依據(jù)上一年的財(cái)政支出基數(shù)，從而導(dǎo)致預(yù)算單位法制意識(shí)不強(qiáng)，編報(bào)預(yù)算隨意性較高，爭報(bào)與多報(bào)預(yù)算，閑置財(cái)政資金。因此，應(yīng)該采用因素法等，科學(xué)編制項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算，切實(shí)提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。其次，加強(qiáng)部門預(yù)算執(zhí)行管理。對(duì)年初部門預(yù)算安排的各項(xiàng)資金，屬于本級(jí)使用的，要研究制訂合理的用款計(jì)劃，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的均衡支付；屬于追加下級(jí)的，要及時(shí)制訂安排使用方案并盡快撥付，防止年終集中突擊辦理，以進(jìn)一步提高預(yù)算支出執(zhí)行率。第二，建立預(yù)算執(zhí)行的約束制度，長期以來，財(cái)政用款單位擠占財(cái)政資金，卻不必付出應(yīng)有的代價(jià)，預(yù)算執(zhí)行情況不到位卻不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。為此，應(yīng)建立預(yù)算執(zhí)行的獎(jiǎng)懲約束機(jī)制，將財(cái)政資金績效評(píng)審與預(yù)算編制掛鉤，作為考核地方政府與部門財(cái)政管理水平的重要內(nèi)容，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)與問責(zé)制度。

2、推進(jìn)財(cái)政體制改革。我國中央和地方分權(quán)財(cái)政體制與地方競爭體制的雙重背景導(dǎo)致了存量資產(chǎn)配置不合理，盤活財(cái)政存量資金必將影響到某些財(cái)政資金的歸屬權(quán)與支配權(quán)。因此只有從根本上理順財(cái)政體制，推進(jìn)地方財(cái)政體制和投融資體系的深入改革，才能使財(cái)政資金效率低下的深層次問題得到解決，才能更加有效地激活財(cái)政資金并形成更大的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益。