預(yù)算績效評價工作的實踐與思考——以山東省莒縣為例

●商 淼

預(yù)算績效評價工作的實踐與思考
——以山東省莒縣為例

●商 淼

近年來，山東省莒縣按照省、市深化預(yù)算績效管理的部署要求，把績效理念貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，積極探索實施預(yù)算績效評價，構(gòu)建規(guī)范節(jié)儉的預(yù)算管理機制，取得了明顯成效。

一、開展預(yù)算績效評價的主要做法

預(yù)算績效評價是將企業(yè)經(jīng)營理念和市場化競爭機制引入預(yù)算管理，注重責(zé)任和效率，是政府績效管理的重要組成部分，對提高財政支出效率和資金使用效益具有重要作用。近年來，莒縣財政局根據(jù)省、市要求，按照“先建制度、先搭框架、先行試點、逐步推開”的原則，對預(yù)算績效評價進(jìn)行了試點探索，取得了初步成效。

（一）建立績效評價制度體系

根據(jù)山東省、市文件精神，借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗做法，結(jié)合莒縣實際，2012年制定出臺了《莒縣財政支出績效評價暫行辦法》和《財政支出績效評價試點工作方案》，明確預(yù)算績效評價的涵義、范圍、內(nèi)容、程序、指標(biāo)分類及結(jié)果應(yīng)用等，建立完善績效評價制度體系。召開預(yù)算績效評價專題培訓(xùn)會議，安排部署績效評價試點工作任務(wù)，對預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，明確財政內(nèi)部業(yè)務(wù)科室、項目主管部門、項目實施單位的職責(zé)分工，通過建立預(yù)算績效評價體系，為預(yù)算績效評價開展奠定制度基礎(chǔ)。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績效評價試點

按照“先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，重點選取社會關(guān)注度高、關(guān)系民生保障的項目開展績效評價試點。2012年選取了政法經(jīng)費保障機制改革、農(nóng)村義務(wù)教育保障機制改革、重大公共衛(wèi)生等5個項目開展績效評價試點，在積累經(jīng)驗基礎(chǔ)上，今年又選取了農(nóng)村網(wǎng)化工程、農(nóng)村改廁、優(yōu)撫對象危房改造、金融企業(yè)涉農(nóng)貸款、教育費附加安排支出等7個項目開展評價，通過開展預(yù)算績效評價試點，先搭建起預(yù)算績效的框架，為下步全面開展績效評價奠定基礎(chǔ)。

（三）嚴(yán)格預(yù)算績效評價程序步驟

按照山東省、市績效評價工作程序，預(yù)算績效評價主要包括單位自評和財政綜合評價兩個環(huán)節(jié)。在單位自評階段，主要是要求項目實施單位圍繞績效目標(biāo)的設(shè)定、項目執(zhí)行及實現(xiàn)的經(jīng)濟社會效益等情況進(jìn)行分析評價，找準(zhǔn)項目實際執(zhí)行與績效目標(biāo)差異，分析存在差異的原因，填報項目績效評價自評表和項目自評報告送項目主管部門，經(jīng)項目主管部門審核確認(rèn)后報送財政局。在財政綜合評價階段，縣財政與項目主管部門抽調(diào)專門人員，成立績效評價工作小組，深入項目實施單位，圍繞財務(wù)規(guī)章制度是否健全、資金使用管理是否規(guī)范、經(jīng)濟社會效益是否明顯等開展綜合評價。按照定量與定性相結(jié)合的原則，通過座談了解、查閱賬表憑證、實地勘查、調(diào)查問卷等方式，收集項目實施的批復(fù)文件、決算驗收報告以及出臺的管理文件等資料，了解受益對象滿意程度，對照評價指標(biāo)與評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評判，形成綜合評價報告。

（四）探索建立績效評價結(jié)果應(yīng)用機制

1、為督促預(yù)算單位樹立預(yù)算績效理念，推進(jìn)預(yù)算績效評價。一是抓好督促考核。把實施預(yù)算績效評價試點作為全局重點突破工作來抓，將工作開展情況納入縣局對科室工作目標(biāo)、對單位財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化考核內(nèi)容，督促業(yè)務(wù)科室和預(yù)算單位積極主動地抓好此項工作。二是抓好績效評價結(jié)果應(yīng)用。從編制2012年預(yù)算開始，要求所有預(yù)算單位投資類項目支出必須申報支出績效目標(biāo)，作為項目支出預(yù)算執(zhí)行和績效評價的重要依據(jù)，縣財政不斷加大對績效目標(biāo)審核力度，在項目的遴選、排序上重點考慮績效目標(biāo)的設(shè)置情況，未按要求填報績效目標(biāo)的，預(yù)算不予考慮。逐步把評價結(jié)果作為以后年度安排財政預(yù)算的重要參考依據(jù)，對績效評價優(yōu)良的項目單位，在安排預(yù)算時給予優(yōu)先考慮；對于無正當(dāng)理由未達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)、對績效評價意見未實施整改的項目單位，在安排預(yù)算時應(yīng)從緊考慮或不予安排。

2、通過兩年來的探索實施，莒縣預(yù)算績效評價試點取得了初步成效。一是部門績效理念和責(zé)任意識有一定增強。通過開展績效自評和財政綜合評價，目前部門支出績效意識有一定增強，“要錢不隨意，花錢講效益”的績效理念逐漸深入。二是項目資金使用績效有一定提高。針對評價中發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出意見建議，促進(jìn)了項目資金使用績效的提高。例如2012年對重大公共衛(wèi)生項目農(nóng)村孕產(chǎn)婦補服葉酸項目的評價，發(fā)現(xiàn)該項目存在實施進(jìn)度較慢、資金使用效率不高等問題。衛(wèi)生部門非常重視評價發(fā)現(xiàn)的問題，制定了整改措施，要求項目單位加快實施進(jìn)度，2013年項目實施有了明顯改善。三是促進(jìn)了部門財務(wù)管理水平提高。如對政法經(jīng)費保障機制改革項目的評價，針對法院、司法局等部門政法辦案經(jīng)費與正常公用經(jīng)費一起核算，容易發(fā)生日常公用經(jīng)費擠占辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費的情況，提出了“規(guī)范辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費管理，單獨科目核算”的建議，政法部門以此次評價為契機，設(shè)立單獨科目核算辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費，確保專款專用，進(jìn)一步提高了基層政法機關(guān)經(jīng)費保障水平。

二、預(yù)算績效評價中存在的困難和問題

（一）績效管理理念還需進(jìn)一步樹立

經(jīng)過近兩年的試點探索，各部門（單位）對績效管理的一定認(rèn)識，但總體而言，長期形成的“重分配、輕管理、重支出、輕績效”的觀念沒有根除，對實施績效管理改革，少數(shù)部門（單位）認(rèn)識不到位，工作積極性不高，存在被動應(yīng)付現(xiàn)象。

（二）績效管理制度體系不健全

目前山東省縣級預(yù)算績效管理剛剛處于起步階段。績效評價試點面偏小、范圍偏窄、資金量不大，評價指標(biāo)體系不完善，指標(biāo)設(shè)置較為粗放，指標(biāo)權(quán)重的確定、定性指標(biāo)的計分也缺乏科學(xué)的方法，評價結(jié)果應(yīng)用還主要停留在反映情況、找出問題，完善制度等方面。

（三）績效評價事后特征明顯

目前開展的績效評價大多為事后評價，由于事前未設(shè)定明確的績效目標(biāo)，項目論證不夠充分，事后績效評價缺乏科學(xué)的依據(jù)，全過程管理有所欠缺，執(zhí)行中的監(jiān)控關(guān)注重點仍然局限于支出進(jìn)度和資金安全性，對績效實現(xiàn)的趨勢關(guān)注不多，導(dǎo)致評價質(zhì)量不高。

三、解決對策及建議

（一）進(jìn)一步提高對預(yù)算績效管理的認(rèn)識

要充分利用會議、文件、政府網(wǎng)絡(luò)平臺以及深入部門討論等多種方式，加大宣傳力度，不斷樹立部門的績效理念，進(jìn)一步提高對預(yù)算績效管理的認(rèn)識，逐步構(gòu)建起“安排有預(yù)算、支出有監(jiān)督、績效有評價、結(jié)果有反饋”的預(yù)算績效管理新體系。

（二）加快預(yù)算績效管理試點

開展試點是推進(jìn)預(yù)算績效管理的突破口。要按照“先易后難、分步實施”的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點工作，為全面實施預(yù)算績效管理積累經(jīng)驗。

1、著重推進(jìn)重點項目績效管理試點。一方面注重“擴面增量”，增加各級預(yù)算部門自評項目的數(shù)量，不斷擴大覆蓋范圍；另一方面注重“提質(zhì)增效”，選取社會關(guān)注度高、與經(jīng)濟社會密切相關(guān)的重大項目開展重點評價，并努力提高績效評價質(zhì)量，注重實效。

2、逐步拓展績效評價范圍。在項目支出績效評價的基礎(chǔ)上，逐步開展部門預(yù)算、財政政策和財政綜合績效評價試點，向單位績效評價、部門績效評價和綜合績效評價推進(jìn)，從微觀控制著手，逐步實現(xiàn)宏觀控制，提高預(yù)算的整體績效水平。

（三）不斷強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用

要建立績效評價結(jié)果反饋機制，對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋給被評價部門和單位，作為其改進(jìn)預(yù)算管理、提高公共服務(wù)水平的重要依據(jù)。在當(dāng)前階段將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排有機結(jié)合，是加快推進(jìn)預(yù)算績效管理的有效措施，績效評價結(jié)果好的要予以表揚或繼續(xù)支持；績效評價發(fā)現(xiàn)問題、未達(dá)到績效目標(biāo)或評價結(jié)果較差的要予以通報批評，并責(zé)令其限期整改。逐步建立績效問責(zé)制度，充分體現(xiàn)財政資金使用主體責(zé)任，形成“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔(dān)責(zé)”的機制。要研究建立績效評價結(jié)果公開機制，不斷改進(jìn)預(yù)算績效管理工作。

（四）加大培訓(xùn)力度

通過舉辦培訓(xùn)班、外出考察學(xué)習(xí)、組織現(xiàn)場觀摩等多種方式加強預(yù)算績效管理培訓(xùn)，增強預(yù)算績效管理工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大財政干部和部門干部的專業(yè)知識培訓(xùn)，提高他們的理論水平，為開展績效預(yù)算管理提供智力支持。■

（作者單位：山東省莒縣財政局 ）