我國縣級政府陽光財政建設制約因素及對策建議

●婁樹旺

我國縣級政府陽光財政建設制約因素及對策建議

●婁樹旺

隨著2009年中央有關部門對當年預算的公開，引起了社會各界對財政透明度的高度關注。2010年3月5日財政部首次公開中央財政預算，內容包括中央財政國債余額表、中央政府性基金收入預算、中央政府性基金支出預算表、中央本級政府性基金支出預算表、中央對地方政府性基金轉移支付預算表等。2011年4月，財政部又率先公布當年的“部門賬本”，將行政運行支出等情況公布于眾，從此揭開了我國建設陽光財政的序幕。

所謂“陽光財政”就是政府部門把每年的預算編制、預算執行和決算向社會實行公開，并接受民主監督，是推行政務公開的一項重要措施。實施的主體是政府行政部門，公布的內容是每年的政府的預算編制、預算執行和決算，實施的目標是把它們面向社會進行公開，使它更加民主化，更有效地接受社會監督。這是通過構建公開、民主的政府資金運用行為規范，實現政府理財活動科學化、公開化、民主化、法治化的制度。有利于把社會的監督滲透到財政權力的運作過程中，防止權力的濫用，實現財政資金效益最大化；有利于增強納稅人對政府財政的監督意識，提高監督的積極性；有利于納稅人對財政預算是否科學、財政支出是否合理、有效，進行監督。這對于政治體制改革和防治腐敗現象有著十分重要的意義。

一、縣級政府陽光財政建設的現狀

筆者對J市6個縣市的陽光財政建設情況進行了調查，從調查的情況看，各縣市對陽光財政建設的要求都能夠從各自的角度迅速予以落實，取得了初步成效。

（一）逐步制定了預決算公開制度

這些縣市都按照財政部，S省財政廳的要求，制定了一系列關于陽光財政建設的文件，其中3個市以縣政府的名義制發了開展政務公開工作的文件，3個縣以縣財政局的名義制發關于做好政務公開工作的通知，對于人民群眾普遍關心的公共事務如何公開做出了規定。J市的6個縣都制發了縣級預決算公開工作暫行辦法，對縣級預決算公開的內容、方式和公開的途徑都進行了明確規定，縣政府信息網對財政部門的有關信息逐一進行了公示，逐步建立了縣級政府的財政預決算公開制度。

（二）及時公開了政府財政有關信息

地方兩會期間，縣政府財政部門牽頭與其他部門一起，向縣人大常委會提交了2012年預算執行情況報告和決算表，及時向人大提交了2013年預算編制執行情況。還利用網絡、地方報紙對群眾普遍關心的低保、大病救助和扶貧救災等人民群眾關心的民生專項資金的使用情況，都堅持及時公布到受資助的具體受益人的名單。對社會保障、義務教育補助、科學文化撥款等上級專項資金的支付情況定期分項進行公布。

（三）完善了內部監督措施

縣級政府財政部門在公開財政信息的同時，又加強內部監督體系建設，組織財務人員學習財政法規制度，梳理政務人員自身擔負的職責，明確自身的權責，引導財務人員從效能建設方面加強監督，鼓勵財務人員出主意想辦法，使監督渠道多樣化，從而強化了內部監督管理。

（四）財政信息公開內容不全面

公布內容不全，比如說各行政事業單位的辦公費、水電運行費、招待費、車輛運行費等都公布不到位，有的至今還沒公布，讓公眾有種搪塞遮掩的感覺，因此，民眾中有人講上級政府希望坦誠面對公眾，但下級政府有顧慮，生怕公開信息多了，造成誤會。

二、縣級政府陽光財政建設中存在的問題及原因

（一）縣級政府陽光財政建設存在問題的主要表現

1、陽光財政公開信息的內容不夠完整。有的縣級政府經常把陽光財政公開信息簡單地理解為上級有關財政公開的通知、通告，財務單位的財務工作流程，需要公眾知曉的有關陽光財政的規章制度。公開的范圍局限于不得不公開、大家都知道的事項為主，以及群眾意見比較大的領域，而對于那些可能影響政府部門利益的財務信息進行回避。有的單位只是公開財務的常用數據，不公開具體的收入和支出的項目；回避涉及重大公共利益但未讓人民群眾覺察的財政信息。縣政府各單位對社會公開本單位年度預算時，也僅僅是公開到“工資和福利支出”、“商品服務支出”、“其他資本性支出”等類級科目，對于“會議費”、“招待費”、“公務用車運行維護費”等群眾十分關心的三公經費明細科目則是遮遮掩掩。有的縣政府提交人代會審議的預算草案中，當年預算支出安排只是公開到“一般公共服務、國防、教育、科學技術……”等類級科目。

2、公開信息的公開數據與實際數據不一致。“陽光財政”是個形象的比喻，要求政府的公共財政行為要公開，要不斷提高財政透明度。而實踐中，有的縣政府連最基本的財政政策目標、公共部門賬目、公務消費情況都難以向民眾公示。以J市近幾年開展的厲行節約規范公務活動的數據為例，縣級政府財政部門對費用的實際發生數量與向上級紀律部門的報送數量來看，其中的差距還是不小的。比如，C縣2009年出國、公車運行、公務接待費用，實際發生費用分別是20.98萬元、2753.56萬元、1478.12萬元，而上報上級紀委數量卻是分別為20.98萬元、2442.56萬元、1322.12萬元；2010年出國、公車運行、公務接待實際發生費用分別是23.13萬元、2845.36萬元、1565.06萬元，而上報上級紀委數量卻是分別為21.13萬元、2498.36萬元、1377.06萬元；2011年出國、公車運行、公務接待實際發生費用分別是 26.88萬元、3115.50萬元、1996.78萬元，而上報上級紀委數量卻是分別為 23.88萬元、2677.50萬元、1545.78萬元。由此可以看出：縣級政府財政部門上報的數據與實際數據不一致。2010年上報數比2009年上報數沒有增加；2011年實際數比2010年實際數有大幅度的增長，存在著瞞報數據的情況，這種信息公開就很難取得公眾的信任。

3、財政信息公開的手段落后、形式單調。有些單位是主要采取內部會議的形式公開，有的即使在網上公布了也僅僅是局限于內部辦公網。調查的6個縣市中只有一個縣市運用政府政務網公布過財務信息，有的網站財務公開信息更新也不及時。有些財政信息編制不規范，讓人有種云遮霧繞的感覺，致使群眾和企業獲得財務信息的渠道不暢，有些已公開的事項不能收到預期的效果。這些既不能滿足廣大群眾及時參與政府事務的要求，也不利于接受人民群眾的監督。

4、縣級政府的財政預算編制過粗，缺乏精準性。一是政府部門收支測算不精細。主要是支出部門的預算只編制到類，并沒有對款、項、目進行準確編制，只有在支出的時候才會明細，所以基層財政預算編制是粗線條的。由于財政部門對預算單位的相關情況了解不夠充分，對預算單位的人員和資產情況、業務活動等情況掌握不清，致使預算雖然細化到相關科目，但每一科目所對應的人員情況和資產使用等相關情況卻無法詳細掌握，導致預算編制結果不盡如人意。二是項目支出預算編制不夠準確。定員定額是編制基本支出的基本方法。而縣級政府部門編制下年預算時，政府各部門的工作重點和發展方向尚未出臺，項目支出難以充分體現工作目標；單位對項目支出缺乏長遠規劃，存在隨意加大預算的情況。

5、預算執行前松后緊、預算調整主觀隨意性大。政府部門執行預算支出基本上是上半年38%左右,下半年60%左右。降低財政資金運行效率和使用效益，造成財政資金的閑置、浪費、效益低下以及資金的結轉，沖擊下年預算，也不利于黨的方針政策的及時落實。再就是預算執行過程中預算調整變更的隨意性還比較大。從J市C縣2011年的預決算數據來看，一般公共服務、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、節能環保、城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸、資源勘探電力信息等事務、商業服務業等事務、金融監管等事務支出、國土資源氣象等事務、住房保障支出、糧油物資儲備事務、其他支出各項的預算金額分別為 （單位：萬元）55223、1000、19719、96450、4546、11107、21810、28552、7830、46765、56520、6498、3926、7751、20、9019、597、2076、1268；而同年度 決 算 則 為 46429、1134、15740、115637、5047、9180、24910、44795、5348、51415、33167、7264、33800、6002、0、2469、3953、1601、496； 分別占預算的百分比（%）為 84.08、113.40、79.82、119.89、111.02、82.65、114.21、156.89、68.30、109.94、58.68、111.79、860.93、77.44、0.00、27.38、662.14、77.12、39.12。可以看出，有十類支出沒有完成年度預算，其中三類支出低于年度預算的50%；九類支出超出預算，其中“資源勘探電力信息等事務”和“住房保障支出”分別完成預算的860.93%和662.14%。從2012年預決算數據來看，一般公共服務、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業、醫療衛生、節能環保、城鄉社區事務、農林水事務、交通運輸、資源勘探電力信息等事務、商業服務業等事務、金融監管等事務支出、國土資源氣象等事務、住房保障支出、糧油物資儲備事務、其他支出各項的預算分別為（單位：萬 元 ）46984、1772、16636、139288、5404、10804、30470、46579、5982、54982、26498、7879、36553、3104、486、2924、4202、1924、23； 而同年度決算則為 55610、3220、15851、131492、4893、8816、34858、42220、13188、104265、40712、8457、3409、6246、531、2603、8700、886、161； 分別占預算的 （% ） 為 118.36、181.72、95.28、94.40、90.54、81.60、114.40、90.64、220.46、189.63、153.64、107.34、9.33、201.22、109.26、89.02、207.04、46.05、 700.00。 可以看出，2012年，有八類支出沒有完成年度預算，其中兩類支出低于年度預算的50%，教育、科技、文化、醫療四類民生方面支出都沒有完成預算；十一類支出超出預算，其中“節能環保”、“商業服務業等事務”、“住房保障支出”和“其他支出”都超過預算的200%。

（二）縣級政府陽光財政建設存在問題的原因

1、陽光財政法規制度不健全。目前，財政信息公開的法定依據也僅僅只有《預算法》、《政府信息公開法》。縣級政府陽光財政建設還沒有一部完整的法律予以規范。就連中央政府的財政信息公開實質上都還只是行政機關在行政自主的權力范圍內的政策方面制定的信息披露，并沒有明確的憲法等法律規定，而地方政府部門的貫徹也只是形式上的模仿。縣級政府陽光財政建設如何公開相關信息，也只是政府部門根據所處地域的實際情況，決定公開財政信息的范圍和程度。沒有統一的管理部門實行規劃、組織協調和監督。縣級政府部門對陽光財政沒有明確的法律規定可以遵循，沒有法律明確規定的常務管理部門管理政府財政預算編制，以及預算執行監督不嚴格造成年初預算編制與年底實際財政支出情況不符的狀況，沒有明確的立法機構對此方面的處置規定和處罰措施，至今陽光財政建設都還是政府部門的自覺行動和政府服務意識的喚醒。

2、陽光財政建設的法規意識不強。一些官員沉溺在權力和統治傳統中，習慣“暗箱操作”的治理方法，對財政公開“見陽光”有抵觸情緒。有的擔心將政府的財務信息公開后，會造成公民對政府的負面影響，影響社會的穩定，不想也不敢公開政府財務信息。因此地方政府長期隱瞞財務信息。在沒有法律保證的前提下，采取拖延、敷衍的措施。一些地方政府和官員只是把陽光財政建設看做是一項上級安排下來的階段性的任務，并沒有真正看清楚陽光財政本身作為基層民主建設的重要內容，從而沒有解放思想和轉變觀念。還有地方政府和官員對陽光財政的觀念的缺失是陽光財政在基層普及的主觀方面的障礙。

3、陽光財政建設中公眾的監督觀念還沒有形成。由于公眾缺乏對政府的陽光財政中包含的財政預算、決算與人民群眾切身利益關系的認識，存在著“事不關己，高高掛起”的思想。雖然中央政府著力推動中央部門的陽光財政建設，但地方政府推行的時間較晚，即使有些公眾想了解財政狀況，也由于對陽光財政的相關政策的不了解，拖延了陽光財政的推行時間。有些公眾總是認為錢是黨和國家的錢，并沒有認識到國家的錢就是公民和納稅人根據法律規定納的稅，自己應該擁有和參與地方政府財務運用重大事務，包括財政預算編制、預算執行，從而在政府對財政進行預算編制、預算執行和決算監督放棄了自己應有的權力。

4、對預算編制的規范性認識不足。縣級政府部門是部門預算編制主體，部門預算是財政預算的基礎，而政府部門下的單位預算是部門預算的基礎。預算的內容不僅沒有具體到部門，而且沒有具體到政府部門下屬各單位，下屬單位對編制部門預算的意義認識不夠明確。有的單位認為部門預算就是部門所需資金全部由財政安排，對財政期望值過高。有的單位對早編、細編預算不夠重視，預算安排缺乏計劃性。有些預算單位在編制年度預算時，沒有完全按照“零基預算”的要求，首先考慮的不是按照年度工作計劃，將本單位預算支出細化到具體的功能分類科目和經濟分類科目。而是仍然采取“基數加增長”的方法，確保本單位下年度預算支出不低于上年支出水平，然后再將預算細分到具體分類科目。歸根到底，這是預算單位觀念上的偏差，首要目的是要保證其既得利益，是要保證其有充足的經費，造成預算編制的過程不是“由細到總”而是“由總到細”。

5、基層預算執行的拘束力不夠強。預算的執行就是政府怎么花的錢，政府的預算定下來了，政府不照辦，這個問題便是陽光財政建設監督中核心的問題。首先，各項預算支出不按預算科目和數額執行，動支預備費不按“預算法”有關程序審批，存在嚴重的“嚴預算、松追加”的情況。其次，缺乏對部門預算執行的預警機制，沒有建立預算部門支出執行情況通報制度，對項目執行情況進行跟蹤分析，均衡預算執行進度。最后，缺乏對財政撥款結余資金的監管。沒有將上年度結余資金預算執行管理與下年度預算編制相結合。

三、國外陽光財政建設的經驗借鑒

（一）英國陽光財政建設中堅持的法制性原則和預算編制科學性原則的主要做法

英國在陽光財政建設中，一是遵循了法制性原則。英國地方政府在實行預算編制的過程，總是嚴格按照法律規定的程序下進行的，地方預算的立法職責也是有明細的法律規定的，而預算執行過程中，地方政府的每一項支出都受到嚴格的法律約束，政府花的每筆資金都是有法可依的。不僅如此，英國地方預算一旦形成，是形成預算法案的，中央財政部門必須按照預算法案的支出明細進行如實的撥款，不得任意地更改，除非經過法定程序進行調整。英國的如此做法，是完全保證英國的地方財政是在有法律規定下運作的，是陽光財政最為重點的做法。二是遵循了預算編制的科學性原則。英國的基層預算做到了科學性原則來保證陽光財政的效率。英國地方政府和英國中央政府一樣，預算具有十分科學的編制，科學的編制地方政府4年之內的長期預算，并且謹慎地預測預算的合理性；英國地方政府編制詳細的部門預算，并且清楚地理順和安排地方所需要的支出內容與項目，使得地方政府預算容易讓人看懂、看清；英國編制預算的方法也比較科學，它是采用了零基預算和基期預算相結合的方式，更能保證地方預算在實際運用中的合理性。

（二）美國陽光財政建設中堅持“三監督”的主要做法

美國擁有完善的程序和法律來制定和公開預算，在地方預算編制和審查監督方面，也尤為突出。美國地方政府擁有聽證會監督制度，審計督查制度和公共監督制度。

1、聽證會監督。市長預算辦公室在當地預算編制過程中，組織一系列聽證會，充分聽取地方各部門的意見，并進行完善。聽證會上，各部門的代表根據各自職責范圍參與聽證會，為起草預算決議案作準備。

2、審計監督制度。美國的審計機構相對于政府來說是一個獨立的司法機構，審計長是通過選民選舉出來的，它的職責是對地方財政預算支出重大項目進行合理性審計，并形成審計報告交由國會進行審議。

3、公共監督制度。美國公共監督講究的是納稅人的參與權。每年地方政府編制預算的會議中，選民都可以進行旁聽和表態。不僅如此，市長還需要通過媒體進行預算支出的安排并進行說明，允許并鼓勵納稅人的自由參與。

（三）國外陽光財政建設對我國的啟示

從英、美兩國預算編制公開和監督來看，其西方國家的主要經驗有兩點。一是，西方國家在打造基層陽光財政過程中，總是通過法律的手段來保障預算編制的科學性，預算公開的真實性和監督的法律效益，它們的法律細化到陽光財政的各個環節，法律程序十分的嚴格。雖然英國、美國關于預算的法律法規的發展歷史是那么悠久，但給我們的啟示則是解決根本問題的方法。二是，西方國家陽光財政的公開機構和陽光財政的監督機構是分開的，英美兩國的預算公開是行政職能中的公開，和司法的監督要分開進行，雙管齊下的。我國明確了監督權，才能在陽光財政的建設上一臺階。

四、促進縣級政府陽光財政建設的對策

（一）完善陽光財政的法規制度建設

借鑒英、美等西方國家在打造政府陽光財政的做法，加強法規制度建設。通過制定完善的法律來保障陽光財政的各個環節都予以法律細化，確保預算編制的科學性，預算公開的真實性和監督的法律效益。西方國家的政府預算和預算公開是同一條法律，打造基層陽光財政首先要進一步完善預算公開的地方性法律規定。盡快出臺地方法律法規對縣級預算公開做出明確具體的規定，以增強地方預算的法律約束。規定地方政府公開財政預算細化到 “款”、“項”，然后一步一步細化到“目”，財政預算編制的內容要按照資金使用的用途、功能進行詳細的劃分，并能保證人大代表、社會能夠讀得懂，看得明。盡快完善《政府信息公開法》，擴大規定范圍，明確地方財政信息公開的內容、范圍和具體過程，最大限度地保障納稅人知情權的同時保證不泄露《政府信息公開法》之外的涉密信息。完善《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》，通過人大常委會立法，解決我國陽光財政監督空白的問題。西方國家的“三權分立”賦予公民對政府行政權力的監督。首先通過立法來建立健全地方人大常委會對預算編制的管理權，實行行政和立法機構的雙重管理。通過法律規定明確地方人大常委會在地方編制預算草案時介入的程序，并賦予他們審批和修改的權力。同時在財政部門修改預算草案時，每完成一個程序，需要往人大常委會報送資料，以便進行實時監督；同時人大常委會要制定關于地方人民群眾對預算編制進行監督的法律法規，明確納稅人的民主權力，通過法律來維護人民的最高利益，使人民利益實現最大化。

（二）增強預算編制的科學性、準確性

增強預算編制的科學性和準確性是加強管理、提高資金使用效率的方法。細化、規范地方政府預算編報體系，制定編報工作規章。對預算編制實行新的收支分類，實行收支兩條線；細化收支科目，把地方政府財政預算收、支科目細化到款、項、目，通過進一步細化的支出科目更能看出政府的資金流動。這樣能讓政府的收入更明晰、支出方向更明確、資金的使用過程更細化。改善預算編制的規章、程序，借鑒國外先進的預算編制流程，把預算編制周期由6個月延長到12月，給政府各部門充足的時間細編預算，并且給出足夠的時間對預算編制的合理性進行科學理論論證；充分調動政府內部和經濟部門參與的積極性，建立長期的地方政府預算，結合中央的五年規劃政策，把編制當年的預算改為編制五年的總預算，并且建立長效的調研機制，對每年預算項目運用、資金流動情況及地方政府各部門的支出情況進行深入調研，確保每年預算的科學性來提高總預算的效率。

（三）加強縣級政府財政預算執行的內外部監督

現階段，我國地方財政預算執行監督體系主要是地方審計局和地方財政局內部的財政監督局構成，這些機構都是政府的行政機構。而基層陽光財政所需要的不僅僅是內部的監督，更重要的內涵是政府行政職能外的民主監督。

1、發揮人大的監督作用。加強地方人大常委會與財政部門的聯系，掌握地方經濟狀況及財政收入，了解和分析地方政府對當年的預算執行情況，了解是否存在違法、違規的政府基本支出；分析是否存在不合理、不實際的政府項目支出；改變現階段預算執行中的預算調整的規章制度，把預算調整納入人大常委會監管的范圍內，使其施行行政和立法的分立，在沒有人大常委會立法機構的審批下，政府行政部門沒有權利進行預算指標的追加和調減。

2、通過政治民主加強監督。政治民主促進了政治生活中正義、平等、自由等價值的實現。民主對預算執行的監督，是對政府行政職能的監督，政治民主提供了政策的基本規則和機制，實踐表明公眾參與，多數人決定的政策相比之下更為理性和明智。民主的預算執行提供了最為合理的財政政策和經濟決策。政府的財政預算執行最終目的是為廣大社會群眾提供公共產品，只有公眾的廣泛參與和監督才能保證預算執行真實反映廣大人民群眾的意愿，并且遵循廣大人民群眾的意愿才是最為科學、最為有效的預算執行。

（四）強化陽光財政意識，提高對陽光財政建設的認識

加大對陽光財政的宣傳，使人民群眾有一個充分的認識。陽光財政意識就是在公共財政領域對縣級政府的要求，明確縣級政府只有在公開透明的前提下行使財政職權，才能為廣大人民群眾謀福祉。因為，財政預算收入在我國主要是指國務院稅收主管部門和其他部門組織的各項稅收入及納入國家預算的專項收入和各項行政事業收入、各部門罰沒收入、其他收入等收入的總和，其中的主要收入是稅收收入。如，C縣地方財政收入到達40億元，其中稅收收入為26.4億元，這些都是納稅人依法繳納的稅，這些收入主要來源是C縣的人民群眾。人民群眾自然享有預算執行情況的知情權和監督權。而縣級政府最貼近人民群眾，其政府部門的財政預算執行情況理應接受人民群眾的監督。這個監督的前提就是要保證政府部門對預算執行情況的信息及時公布，讓人民群眾知曉、明白。為此，縣政府各部門必須通過報紙、廣播、電視網絡等宣傳途徑，把中央人民政府建設陽光財政的意義向人民群眾宣傳，切實做到家喻戶曉，從而調動人民群眾參與到縣級政府預算執行情況的監督中來。

（五）著力實行績效預算改革

自2012年起，財政部提出了打造“績效財政”的理念。績效財政是人類本身對政府公共財政追求效率的結果。政府花的是納稅人的錢，支配的是勞動人的剩余價值，績效財政就是政府建立“高效廉潔”的目標，是政府建立陽光財政的集中體現。

1、明確績效財政的管理目標。績效財政管理基層政府部門預決算的效率，在預算編制環節引入編制是否最優化考核機制，利用科學的政府部門公共管理的知識，引入科學的“機會成本分析法”和“成本——效益分析法”，去評價編制的內容：是否優化資源的配置、是否控制節約成本、是否提高公共產品質量，是否提高了公共服務水平。將績效財政的理念融入預算編制過程中。

2、構建績效評價法律制度。針對績效財政管理的內容，政府項目支出進行具有法律效益的實時跟蹤監管，并做好結果反饋的管理機制，及時反映政府資金項目的實施情況和產生的效果；強化法律法規對政府績效評價的規定，建立績效目標、申報、批復機制與績效監控督促檢查機制。對政府支出目標出現偏差的項目及時地通過法律程序進行修正，對無績效的項目進行取消。■

（作者單位：山東師范大學公共管理學院）（本欄目責任編輯：楊卡）

《政務公開與財政監督》專欄聯辦單位：湖北省財政與編制政務公開工作領導小組辦公室