論財政行政處罰裁量權的規范化——對《財政部門行使行政處罰裁量權指導規范》的幾點認識

●陳淵鑫

財政行政處罰裁量權，是指財政部門依據法律、法規和規章的規定，在職權范圍內選擇對當事人是否處罰以及處罰種類和幅度的權限。財政管理的實踐經驗表明，行使行政處罰裁量權是財政部門一項不可或缺的權力，它的合理、適度運用，將不僅有助于維護財經秩序，還能夠有效地保護行政相對人的合法權益。但是，如果對它不加以控制，隨心所欲地行使，就會對行政相對人合法權益造成侵害和威脅，并給整個國家和社會帶來巨大破壞。這就是所謂的“阿克頓定律”，即“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”

正如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一種經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”由此，規范財政處罰裁量權已成為財政部門依法行政、依法理財的客觀要求。基于此，2013年1月4日，財政部根據《行政處罰法》的立法精神，結合財政執法工作實際，專門制定了《財政部門行使行政處罰裁量權指導規范》（財法【2013】1號）（以下簡稱《規范》），并于 2013年 2月1日起施行。這必將進一步規范行政處罰裁量權行為，促進財政部門依法、公平、公正實施行政處罰，提高財政行政執法水平，保護行政相對人的合法權益。為此，本文以《規范》為基礎，就財政行政處罰自由裁量權的規范化進行探討,以期拋磚引玉。

一、規范財政行政處罰裁量權的重要性

（一）推進財政部門依法行政的需要

依法行政是現代政治文明的重要標志，是建設社會主義法治政府的核心。1996年10月1日起正式施行的《行政處罰法》從立法上對行政處罰的設定、行政處罰的實施機關、行政處罰的程序、行政處罰的量罰情節、行政處罰的執行等方面對行政處罰的具體行政行為進行規范，并明確要求行政機關作出的行政處罰應當與行政相對人違法行為的程度相適應，避免行政處罰的畸輕畸重。國務院《關于全面推進依法行政的決定》、《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強法治政府建設的意見》等重要文件也都明確要求行政機關建立行政裁量權基準制度，科學合理細化、量化行政執法裁量權，完善適用規則，嚴格規范裁量權的行使，避免行政執法的隨意性。財政部門作為社會管理的重要職能部門，法律法規賦予財政部門較多的行政處罰裁量權，以順利實施財政管理。為避免權力的濫用，財政部《關于加快推進財政部門依法行政依法理財的意見》明確提出建立行政處罰裁量基準制度，切實規范財政行政執法裁量權。為此，財政部門規范自身財政行政處罰裁量權成為推進依法行政的必然要求。

（二）規范財政行政執法工作的現實需要

依法行政的核心在于依法行政執法。由于各地區經濟社會發展程度存在較大差異和對行政管理效率性的追求，立法者在制定法律法規時往往賦予行政機關較大的自由裁量權限，尤其是處罰的種類和幅度。然而，任何不受約束的權力必然會造成濫用。因此，必須對自由裁量權予以規范和限制。目前，我國《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《政府采購法》、《公司法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規賦予財政部門較大的行政處罰裁量權。而部分法律法規有關行政處罰的規定還相對比較原則，常常導致財政部門在行使行政處罰自由裁量權過程中不好掌握；同時，執法人員主觀上隨意甚至濫用行政處罰裁量權，常常因人、因時、因地等差異，而出現同案不同罰、重責輕罰、輕責重罰的現象。為此，規范財政行政處罰裁量權成為財政行政執法工作的現實需求。

（三）預防和懲治腐敗行為的需要

行政處罰裁量權是國家行政機關在法律、法規規定的原則和范圍內有選擇余地的處置權利，是法律賦予行政執法者的權力。由于行政處罰裁量權較少像羈束性行政行為那樣受到法律的嚴格限制，給予行政執法者較大的“自由”空間，從而導致行政執法者在執法中濫用自由處罰裁量權，甚至進行權力尋租、以權謀私，不僅損害了政府和法律的形象，也侵害了行政相對人的合法權利。為此，財政部門迫切需要對行使處罰裁量權的行為予以規范和細化。

二、《規范》的主要內容及其法律效力

（一）《規范》的主要內容

《規范》共計24條，其著重從行政程序方面來對行政處罰裁量權進行規范和細化。具體而言，主要包括以下內容：一是對財政行政處罰裁量權的概念和適用范圍予以界定。二是為規制財政行政處罰裁量權，建立了合法裁量、合理裁量、綜合裁量等三個重要原則。三是從陳述申辯制度、聽證制度、裁量說理制度、回避制度、集體討論制度等方面確立規范財政行政處罰裁量權的程序性制度。四是從違法行為的性質、情節、危害程度、主客觀因素等方面考量，將財政違法行為劃分輕微違法行為、一般違法行為、嚴重違法行為等三種類型。五是以《行政處罰法》等法律法規為依據，結合財政執法工作實踐，對不予處罰、從輕減輕處罰、從重處罰等情形予以具體規定。六是根據《立法法》、《行政處罰法》的精神，對行政處罰的單處、并處，法律沖突的適用等問題進行規定。七是從復核復審制度、糾錯制度、層級監督制度、信息公開制度、監督考核制度、責任追究制度等方面構建對財政行政處罰裁量權的監督制約機制。此外，《規范》還對生效時間、適用主體等進行了規定。

（二）《規范》的法律效力

一般而言，我國行政立法主要包括行政法規和行政規章兩種類型。行政法規是國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律，并且按照《行政法規制定程序條例》的規定而制定的政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規的總稱；行政規章分為部門規章和地方規章。其中，部門規章是指國務院各組成部門以及具有行政管理職能的直屬機構根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門權限內按照規定程序制定的規范性文件的總稱；地方規章是指省、自治區、直轄市以及較大的市的人民政府根據法律、行政法規、地方性法規所制定的普遍適用于本地區行政管理工作的規范性文件的總稱。由于行政法規制定的主體是國務院，地方規章的制定主體是省、自治區、直轄市以及較大的市的人民政府，由此，從行政立法主體角度看，《規范》制定的主體符合行政規章的要求，即《規范》由財政部制定。然而，確定《規范》是否屬于行政規章的范疇，除需要符合行政規章制定所要求的行政主體要件外，還必須具備行政規章的命名要件和制定的程序性要件。根據《規章制定程序條例》的有關規定，規章通常以“規定”或“辦法”來確定；同時，還必須經過立項、起草、審查、以部長令的形式公布。《規范》既非以“規章”、“辦法”的形式命名，亦沒有以財政部部長令的形式公布，由此，從行政立法角度看，《規范》形式上并不具有行政規章制定的立法標準，因而，其并不屬于“法”的范疇。對此，行政法學界一般將其納入“行政規范性文件”的范疇。所謂的行政規范性文件，是指行政部門為實施法律和執行行政政策，在法定權限內制定的除行政法規和規章以外的具有普遍約束力和規范體式的決定、命令等的總稱。通常，行政規范性文件主要是約束和限制行政機關的行政行為，對行政相對人并不具有普遍的法律約束力。因此，《規范》作為規范財政部門行使處罰裁量權的指導性文件，只是對財政部門內部行使行政處罰裁量權行為進行規范和指導，并不能作為財政部門實施行政處罰的直接依據。財政部門實施行政處罰仍然要依據 《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監督辦法》等有關法律、法規和規章。

（三）對《規范》的評析

《規范》從行使行政處罰裁量權應當遵循的原則、程序、法律沖突的處理等方面明確了財政部門行使處罰裁量權所必須遵守的原則和相關要求，從而有利于財政部門對行政處罰裁量權的規制。這必將進一步規范財政執法行為，提高執法水平，推動財政部門依法行政、依法理財。

一是《規范》嚴格遵守行政立法的基本原則。《立法法》、《規章制定程序條例》等法律法規都要求行政立法必須遵守上位法，嚴禁與其發生沖突。《規范》根據《行政處罰法》的立法精神和規定，在法律、法規和規章的規定范圍內，對財政部門行使行政處罰裁量權的相關內容進行了細化，嚴守上位法規定。

二是 《規范》具有一定的操作性。《規范》從程序上對財政部門行使行政處罰裁量權應當遵守的原則、范圍、程序、違法行為法律適用沖突解決等進行規范，尤其是進一步細化了行政處罰的量罰情節，根據違法程度大小將其劃分為不予處罰及從輕、從重處罰等情形，便于財政執法人員在執法實踐中掌握和操作。

三是《規范》注重監督制衡。《規范》建立了陳述申辯制度、聽證制度、裁量說理制度、回避制度、集體討論制度、復核復審制度、糾錯制度、層級監督制度、信息公開制度，監督考核制度、責任追究制度等，從內部監督、層級監督和外部監督等多個方面強化了對財政部門行使行政處罰裁量權的監督和控制，有利于防止財政行政處罰裁量權的濫用。

但是，我們也應當發現，《規范》自身也存在一些問題。首先，《規范》只是財政部門內部的一項規范性文件，僅適用于各級財政部門及省級以上人民政府財政部門的派出機構，并不具有行政法上的法律效力，因而其無法作為行政相對人提起行政訴訟或行政復議的法律依據，在一定程度上影響了行政相對人和社會公眾對行政處罰裁量權的監督力度。其次，《規范》雖然在制定過程中十分注重可操作性，但由于各地區經濟水平的差異較大，《規范》并未對每種具體財政違法行為處罰的種類和幅度進行細化，因而，其無法達到財政執法者根據具體財政違法行為直接加以適用的要求。第三，《規范》所確立的一些制度，如復核復查制度、責任追究制度等，還需要其他諸多配套措施才能獲得有效實施。因此，《規范》只是邁出了規范財政部門行政處罰裁量權的第一步，要真正實現對財政行政處罰裁量權的控制還需要一個漫長的過程。

三、進一步規范財政行政處罰裁量權的建議

（一）以《規范》為指導，建立健全財政行政處罰裁量指導性標準

《規范》的出臺，為進一步規范財政行政處罰裁量權提供了原則性規定。由于我國幅員遼闊，各地經濟社會發展水平差異較大，同種違法行為在不同地區實施行政處罰時難免會出現處罰幅度上的差異，而《規范》并未對每種財政違法行為根據違法程度處罰的種類和幅度進行細化。這導致執法者在具體財政執法中無法對相對人的具體財政違法行為進行直接適用。為此，各地區財政部門應以《規范》所確立的原則和程序為指導，認真梳理法律、法規或規章賦予本部門實施行政處罰的權限，在綜合整理、分析歷年來行政處罰案件的基礎上，進一步細化處罰自由裁量幅度，制定本部門實施行政處罰裁量幅度的具體處罰標準，并向社會公布。

（二）以《規范》為基礎，建立健全規范財政行政處罰裁量的相關配套制度

為規范財政行政處罰裁量權，《規范》從權力制衡的角度，確立了以復核復審制度、糾錯制度為主導的內部制約機制，以上下級財政部門之間監督為主的層級監督機制和以信息公開制度、監督考核制度、責任追究制度為主的外部監督機制。然而，這些制度除復核復審制度在 《財政檢查工作辦法》、《財政檢查工作規則》中予以確立外，其他制度還缺乏相關的配套性措施，因此，其將無法有效地在行政執法中得到實施。為此，各地區財政部門應當以《規范》所確立的各項制度為基礎，抓住行政處罰的關鍵環節，按照檢查、復核、處罰相互分離的原則，建立健全控制行政處罰裁量權的財政部門內部制約機制；通過業務考核、定期檢查等方式，建立健全上級財政部門對下級財政部門行政處罰裁量權的層級監督機制；通過對外公開財政行政處罰標準、處罰程序和行政相對人享有的權利，自覺接受社會和行政相對人的監督，增強行使財政行政處罰自由裁量權的透明度，并加強對錯案責任人的追究力度，從而建立健全行政處罰裁量權的外部監督機制。

（三）以《規范》為契機，切實加強宣傳和財政執法人員的培訓工作

規范行政處罰裁量權，是《行政處罰法》、國務院《全面推進依法行政實施綱要》、《關于加強法治政府建設的意見》和財政部 《關于加快推進財政部門依法行政依法理財的意見》提出的一項重要工作任務。各級財政部門應當盡快組織開展《規范》的宣傳和培訓工作，以便財政執法人員正確理解和掌握《規范》的相關規定，進一步提高財政執法水平。