論我國財政預算績效外部監督的構建

●楊婭敏

一、構建財政預算績效外部監督的意義

由財政部制定的《預算績效管理工作規劃（2012-2015 年）》（財預【2012】396 號）提出，“財政部負責全國預算績效管理工作，制定全國性規劃和規章制度，組織、指導中央部門和地方財政部門的預算績效管理工作實施。地方各級財政部門負責本地區預算績效管理工作……”，該規定明確了財政部門在預算績效制度實施過程中的管理者身份。財政部門的績效管理，本質上是對財政預算資金使用情況進行的一種監督。具體來說，就是由財政部門擬定預算績效實施的計劃和標準，由預算單位來具體執行，由財政部門監督預算單位的資金使用情況。我國目前的預算績效監督，是一種以財政部門為核心的行政監督形式。行政監督的優勢在于它的專業性。由于財政部門是管理政府財政資金的專職部門，對于各項業務比較熟悉，容易掌握和跟蹤資金流向及用途等相關信息，并且部門工作人員大部分都具有財會方面的專業知識，這些優勢條件使財政部門能夠較好地發揮一個監督者的角色。但是，以財政部門為中心的行政監督形式也存在著局限性。由于受政府的統一領導，其行政隸屬關系可能導致在實施監督時，有來自行政機關方面的干擾和阻力。在預算單位是其他政府職能部門的情形下，由于受到同級政府的領導以及平時形成的業務上的關系，可能導致對監督的公正性和執行力度產生影響。而且，財政部門作為財政資金流動的控制部門，其活動也需要來自其他方面力量的監督。因此，與財政部門為主的內部行政監督方式相對應，應當構建一種預算績效的外部監督形式。

財政績效的外部監督，是指除財政部門等行政機構以外的主體對預算單位的財政預算資金使用效果進行的監督。在我國以人民代表大會制度為根本政治制度的國情背景下，各級人大及其常委會作為各級立法機關，是實現我國預算績效外部監督的一種重要力量。此外，社會公眾參與預算績效監督，尤其是以獨立的第三方的姿態介入監督，也是一種非常重要的外部監督形式。

二、財政預算績效的人大監督

（一）外國立法機關對預算績效的監督

由立法機關對財政預算情況進行監督，是世界民主國家的通行做法。如何實現立法機關對財政績效的外部監督？從西方國家的經驗來看，大致可以分成事前、事中和事后三個階段。事前監督主要是指預算草案編制后向立法機關進行提交的同時，提交預算支出的績效目標，如英國的績效目標就有戰略目標、一般績效目標和具體績效指標三個層次。立法機關在審議預算支出方案的同時要審議績效目標的可行性及合理性。事中主要是指預算的執行階段。在這一階段，立法機關對預算執行的控制和監督主要表現在變更預算決定權的行使。鑒于實際情況的多變性和復雜性，預算在執行中不可避免地發生變更的情形，這就需要立法機關適時介入，對變更后的預算方案進行把關。事后監督主要指對預算完成情況的考核與評價。以英美為代表的國家法律規定，在次年向立法機關提交新年度的預算方案的同時，提交上一年度的績效報告，內容主要是上一年度績效的完成情況。以美國為例，績效報告的內容包括取得績效目標方面所獲得的成功；實際獲得的績效與預先設定的績效目標之間的對比情況；績效目標沒有達到的明確解釋與說明；為實現既定績效目標的補救計劃與時間表；績效目標不切實際或不可行的原因及應當采取的行動等等。在預算績效實施的整個過程，均要求信息的充分公開和公眾的監督。

（二）我國人大對預算績效的監督

在我國的監督體系中，人大監督是代表廣大人民進行的監督，是最高層次和最具權威性的監督，在法律地位和制度保障力度上，都是其他監督所不能比擬的。

目前我國的預算績效主要是內部監督，即財政部門是監督主體，預算單位是被監督主體。但是，在人大監督的體系下，財政部門成為被監督主體，同樣要接受來自人大的監督。所以，由人大介入進行外部監督的情況下，彌補內部監督不足的同時，無形中又增加了一道監督防護網，使預算績效監督體系更加全面、完善。

在推進人大對預算績效進行監督的過程中，作為首都，北京市又走在了前列。北京市于2009年啟動預算績效監督，2011年出臺財政預算績效管理問責辦法。2011年6月，北京市人大常委會和市政府召開“加強人大預算監督工作，推進預算績效管理制度建設研討會”。明確對預算編制和執行過程中，由于故意或過失導致預算績效管理未達到相關要求，以至于財政資金配置和執行績效未能達到預算目標或規定標準的部門、單位及其責任人員，將實行績效問責。北京市人大從預算的編制、執行、調整、決算等整個過程的有效性進行全面、深入的介入和監督，為人大監督財政績效的實施提供了良好范例。

三、財政預算績效的第三方監督

（一）第三方監督的意義

財政績效的第三方監督，也是外部監督的一種形式。這里所謂的第三方，是指不含政府背景的專業化民間力量對于財政績效進行的監督。第三方監督是財政民主化的要求。政府實施財政績效考評，最終目的是考察作為公共產品和公共服務提供者的政府，有沒有取得作為接受者的公眾對其行為的認可。所以，預算安排得好不好，效果實施得好不好，社會公眾有充分的話語權。在民間的監督力量中，具有專業化背景的獨立的第三方，得益于自身的專業優勢，能夠有效的集中民智，代表民意，與政府展開對話，對政府的預算活動展開獨立的第三方評價。通過專業化的社會組織對政府部門的預算安排及執行情況進行評價并在新聞媒體上公布評價結果，一方面可以引導更多的公眾參與進來對政府進行監督，另一方面可以引導政府更多地關注服務對象 （社會公眾）的感受、意見和建議，把更多的民意加入到財政預算工作中，促進政府提高公共服務質量及預算決策的科學性。

在財政部2012年制定的 《預算績效管理工作規劃 （2012-2015年）》（財預【2012】396 號）中，對于如何完善績效評價體系，《規劃》明確指出，要“探索引入第三方評價”?？梢?，從政府層面來看，對于第三方評價，也是持肯定和支持態度。

（二）第三方監督的優勢

探索引入第三方評價，是基于第三方能夠在預算績效評價中發揮積極作用。主要體現在以下幾個方面：一是第三方評價的專業性。作為評價主體的第三方，主要是指會計師事務所、律師事務所、稅務師事務所等專業機構以及大專院校、研究院等科研機構，它們擁有大量財經、法律方面的專門人才，能夠對財政績效的執行和完成情況站在專業化的角度進行分析、評價，并提出針對性的建議。二是第三方評價的中立性。第三方評價主體作為財政績效的外部評價主體，績效評價結果的好壞與其無直接利害關系，所以他們會以一個中立第三方的身份，對財政預算實施效果做出較為公允、合理的分析評價。三是第三方評價的自律性。第三方評價主體基于自身領域的專業性，在其行業內部往往具有一套自成體系的自治準則或者規范。這些規范能夠形成對行業內各成員的良好控制和約束，保證各成員按照內部規范的要求對目標內容做出公正的評價。

四、小結

財政部 《預算績效管理工作規劃（2012-2015 年）》（財預 【2012】396 號）下發的同時，《縣級財政支出管理績效綜合評價方案》和《部門支出管理績效綜合評價方案》也同時出臺，中央層面對于預算績效精細化管理的推動標志著我國財政績效監督工作又向前邁出了一步。新的規劃中提出“績效評價主體單一，第三方評價欠缺”是目前預算績效評價工作中存在的不足。加強人大立法監督的同時，引入獨立的第三方監督，是未來完善我國預算績效外部監督的方向之一。