論公益訴訟的前置理論

林見春

論公益訴訟的前置理論

林見春

與私人利益相比，公共利益長期處于看似重要，卻救濟乏力的尷尬境地。其直接原因在于相關機制的缺失，深層原因則在于對公益訴訟基本理論問題的認識不清。由于公益訴訟是公權力對私人領域的介入，因此界定公益的范圍，明確其功能，是發動該機制的前提，也是防止公權濫用的必要保障。

公益訴訟；功能；訴權

林見春/韓山師范學院政法系講師（廣東潮州521041）。

公益訴訟是近年來訴訟法學界的熱點問題，雖然近年來以多種模式在各地不斷涌現，但由于缺乏理論與制度的支撐，這些探索都或多或少地具有一定的隨意性、盲目性。公益訴訟制度在我國目前的立法體系中仍為空白，其構建無疑應從基礎做起，厘清其基本的理論問題。

一、“公益”與“公益訴訟”的界定

論及公益訴訟，首先要梳理何謂“公益”。公益，是與私益即私人利益相對應的概念。兩者雖然概念迥異，但在理論或實務中的界限卻并非涇渭分明。公益的“最大特別之處，在于其概念內容的不確定”，包括“利益主體的不確定”和“利益內容的不確定”。[1]前者表現在公共利益的主體尚未明確，到底定位為國家、集體（社會組織）還是個人尚無統一定論。而后者則體現在，一方面公共利益的內容不僅要受到社會客觀條件的限制，同時，還要受到社會價值體系的影響。另一方面，公共利益與私人利益存在緊密的聯系，在一定條件下可以相互轉化與重疊。正是由于公益概念的不確定性，也使得公共利益這一概念雖早已被普遍認可，但在各國立法中卻都未言明公共利益究竟意義為何，這一點在我國也不例外。

立法的困境并未妨礙對公益的理論探索，各國學者都嘗試從不同角度解釋公益的內涵，雖然學者們看問題的角度、語言的表述各有不同，但都認為公共利益是客觀存在的、是公有的、具有公共性。在現代社會，公共利益主要表現為不特定、多數人的、擴散性的利益。[2]

而“公益訴訟”一詞源于羅馬法，也被稱為公共訴訟亦或民眾訴訟。 理論界一般認為，現今的公益訴訟始發源于美國的19世紀60年代，在當時，美國政府出臺了 《反欺騙政府法》，明確規定任何個人或公司在發現有人詐欺政府，騙取錢財之后，都可以憑借美國政府的名義向違法方提起公益訴訟，如果勝訴，被告所支付的罰金之一部分將被支付給原告。之后，英國的納稅人訴訟、法國的越權訴訟和日本的民眾訴訟等盡管稱謂不同、特色迥異，但也都蘊含了公益訴訟的內核。新中國的公益訴訟肇始于1954年的《檢察院組織法》，在這部法律中，“地方各級檢察機關對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或參加訴訟”被確定下來，但之后《民事訴訟法》卻發生了立法態度的大轉變，廢除了民事行政檢察制度，可以說，這種觀念一直沿襲至今，現行的《民事訴訟法》也只原則性的規定了有關機關可以提起公益訴訟，但具體的程序制度卻仍付之闕如。近年來，許多以個人名義發起的具有公益屬性的訴訟行為都被視為是 “公益訴訟”的雛形。但對于什么是公益訴訟的真正內涵，我國法學界同樣存在著不同觀點。一種觀點認為，公益訴訟是指同被訴行為無法律上的直接利害關系的公民、法人和其他組織(包括人民檢察院)都可以根據法律法規的授權，對違反法律、侵犯社會公共利益的行為，有權向人民法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責任的訴訟制度[3]。這種觀點被稱為主觀論。抱持這種觀點的學者強調從原告主觀的角度來界定公益訴訟，如果原告主觀上是為了個人利益而發起訴訟，即使在客觀上起到了維護社會公益的作用，也不能被看做是公益訴訟。與主觀論相對應的是客觀論。客觀論從訴訟的客觀效用角度入手，并不拘泥原告與被訴行為是否存在個人私益，只要訴訟結果在客觀上保護了公共利益，就可以看作是公益訴訟。筆者認為，在現實生活中，公共利益與個人利益往往是彼此交融的，試圖進行明確的區分，并不具有可操作性，如果采用主觀標準，強調原告提起訴訟，只能是為了公共利益，而不能與其個人利益有糾葛，這勢必會大大提高發起公益訴訟的門檻，并不能很好地保護公共利益。因此，筆者贊同客觀標準，即認為公益訴訟是指依據法律的授權，特定的國家機關、團體和個人，對侵害國家、社會公共利益、或不特定的他人利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟的訴訟活動。

二、公益訴訟的功能

在我國，公益訴訟的式微與我們對其功能的認識不足有密切關聯，長期以來，我們雖然承認公共利益的存在，但在制度設計上寄望于通過私益訴訟來達到維護公共利益的目的。而事實上，公益訴訟有區別于私益訴訟的特有功能，這在很大程度上也是其比較優勢的體現。

1.公益訴訟具有平衡各種社會利益的功能。“隨著現代社會的復雜化，單單一個行動就致使許多人或許得到利益或許蒙受不利的事件頻繁發生，其結果使得傳統的把一個訴訟案件僅放在兩個當事人之間進行考慮的框架越發顯得不甚完備[4]”。因此法官在對案件進行審理時，為了制約糾紛在未來的再生、重復或擴大，既要考慮社會公共利益的因素，同時，又不能超越現行法規，作出過分偏離當事人在程序中爭議的訴訟請求、事實的判決。在定紛止爭的過程中，公益訴訟中的法官所關注的不僅是傳統訴訟中“一對一”的糾紛，而是具有更廣闊的視野，更注重利益結構的合理性，判決也不局限于當事人間的利益分配的公平問題，而是強調整個社會利益關系存在狀態的合理性，在公益訴訟中，法官需要超越個案的具體事實，針對普遍的社會價值進行平衡、取舍，而不能僅僅滿足于對個案事實進行事后的單獨的裁決，法官的活動空間也因此得到充分擴張。在這個過程中，公益訴訟不但維護了個案中訴訟當事人的權益，而且也使得雙方當事人背后所代表的公共利益實現了平衡。

2.公益訴訟具有生成公共政策的功能。一方面，公益訴訟為該訴訟當事人以外的社會上其他人提供了一定的行為準繩，訴訟的判決可成為之后同類事件的裁判先例；另一方面，判決的內容也會被認定為已經獲得確認的，值得推崇的社會價值，從而對公共政策的制定產生某種程度的指引，促使立法權、行政權等形成某種公共政策或對既有的政策進行相應的調整。對公益訴訟形成政策功能的重視，意味著 “紛爭”概念的擴大化，因為公益訴訟的裁決，將當事人未來所可能產生的紛爭視為在該訴訟上一并存在，法官不僅立足本案，也兼顧潛在的紛爭，綜合考量而作出判決。公益訴訟的這種功能表明，其已不僅僅是個案解決的工具，而且可以引導社會問題的價值取向和解決思路，為建立適應社會需要的，公正的政策具有重要的推動作用。

3.公益訴訟具有保障訴權，實現社會實質正義的功能。在公益訴訟領域中，雖然對眾多被害者個人而言所蒙受損失屬于小額，但就整體而言，損失金額則非常巨大。在現實生活中，危害公共利益的行為，往往是處于無人起訴、無權起訴、無法起訴的狀態。在這樣的背景下，為了滿足新的社會要求，探索新的訴訟方式已成為一種廣泛的全球趨勢。在公益訴訟中，通過法官釋明權的行使、司法能動主義的介入、程序的傾斜性設計再造了當事人之間實質的平等，尤其是借助法官的自由裁量權的擴張，積極發揮法官的社會認知，綜合考慮各種法律的和非法律的因素，平衡價值沖突、利益沖突、社會沖突，通過多種靈活的途徑和方式，及時、合理、有效地糾正那些侵犯擴散性利益的行為，化解社會糾紛，維護社會秩序，最終實現社會的公平與正義。

三、公益訴訟的理論準備——公益訴權

訴訟發動的前提是訴權，它體現著訴訟的正當性。公益訴權是相關公民、團體等基于公益訴訟制度而產生的依法所享有的對公益侵害行為提起訴訟，請求法院保護公益不受侵害的權利，它直接影響訴訟主體的范圍和訴訟權利的來源，是啟動公益訴訟程序的前提。訴權要件包括兩個方面：首先，主體方面，即當事人適格問題，也就是有權請求訴訟救濟的主體。其次，客觀方面，即要具有訴的利益，也就是就特定的民事糾紛要具有運用訴訟救濟的必要。而公益訴訟的特殊性，要求傳統的訴訟理念在這兩方面都要作出大膽的創新，回應社會的需要。

1.當事人適格。傳統的理論強調在具體的案件中，與糾紛有直接的利害關系是當事人能否享有訴權的核心要件。而對于公益訴訟來說，與訴訟標的的非直接相關性往往是提起訴訟的原告的基本特征，因此，民眾在有關公益的糾紛中往往是不適格的，當然沒有訴權。這種嚴苛的當事人認定標準已經明顯不能適應現代社會中，司法解決糾紛，保護權利功能的不斷擴張。為此，新的當事人理論（諸如權利保護說、程序當事人等）開始不斷涌現，體現了理論對實踐與時俱進的回應。這些理論總的來說，都體現了對民事訴訟原告的起訴資格逐步放寬的趨勢，體現了讓民眾更易于“接近司法”的傾向，為無直接利害關系的民事主體獲得原告資格提供了理論支持。對于行為侵害的危險性廣泛，影響層面較大，而又沒有具體投射到特定人身上的，就應該承認無直接利害關系的主體具有原告資格，以便擴大訴權的主體范圍，從而更好地保護公益。

2.訴的利益。訴的利益即民事權益受到侵害時，需要通過民事訴訟予以救濟的必要性。在傳統“無利益即無訴訟”的原則下，訴訟原告需向法院證明他所行使的訴權會給自己帶來利益，才可以提起訴訟。但在社會生活日趨多樣性的大背景下，“利益”這個詞也必將隨著時代的發展而不斷被賦予新的內涵。因此，當一些新型利益，如環保利益等不斷涌現時，當民事活動對社會公益的影響力日益增強，一個行為就會使不特定人得利或不利時，仍將訴的利益拘泥于與當事人利益有直接利害關系顯然是不能夠滿足現實需要的。訴的利益只是當事人起訴時主張的利益，不應要求在提出訴訟時當事人就必須證明其具有實體法上規定的權利。換句話說，當事人或許并不是實體法律關系人，亦或其主張的利益并沒有在實體法上得到確認，但只要該種利益具有司法救濟的必要，就應該被認為具有訴的利益。通過訴的利益的擴張，可以使適格當事人的范圍得以擴大，緩釋了傳統當事人適格理論與民事公益訴訟的沖突，這也契合了在民事公益訴訟領域中，原告范圍多元化和開放性的基本趨勢。

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[1][臺]陳新民.德國公法基礎理論[M].山東人民出版社,2001:182-187

[2][美]蓋茨.公共利益訴訟的比較法鳥瞰.載[意]莫諾.卡佩萊蒂.福利國家與接近正義[M].法律出版社,2001:65-76

[3]郭俊芳.試論我國的公益訴訟制度[J].法制與經濟,2006（8）

[4]顏運秋.公益訴訟理念研究[M].中國檢察出版社，2002:79

本文系韓山師范學院青年科研課題項目的階段性成果

D920

A

1671-6531(2013)18-0022-01

責任編輯：何 巖