中國城市社區治理模式的歷史變遷與創新

翟文瑜

中國城市社區治理模式的歷史變遷與創新

翟文瑜

城市社區治理模式由行政型社區向合作型社區和自治型社區的發展過程是社會經濟體制改革和社會結構調整在城市社區發展中的一種反映，它代表著我國城市社區發展的方向。本文通過分析我國社區治理模式的歷史變遷和社區管理體制的構建實踐，并結合社區治理實踐中的成功經驗，來探討新形勢下我國城市社區治理創新應遵循的原則和應采取的措施。

社區治理；變遷；創新

翟文瑜/河南大學哲學與公共管理學院在讀碩士（河南開封475004）。

社區治理是指社區地域范圍內，通過多元化的權力主體對社區事務進行參與，控制和規范社區內的各種活動，滿足社區需求，維持社區秩序。社區治理不僅引入了國家和市場的制度安排，并且在此基礎上進行創新，有效的對國家和市場的舊治理模式進行重構和補充。我國城市社區治理緣起于上世紀90年代，計劃經濟體制開始向市場經濟體制轉變，政府無法再奉行全能主義而壟斷所有社會資源，市場經濟要求資源自由流動，并且促生各種新型的社會組織、民間團體，以權利為本位的市場經濟也使居民越來越重視各自的居所和所居住的社區，居民開始重視社區的治理并積極參與社區事務。全國各個城市開始在經濟體制轉軌的背景下展開了創新社區治理的探索。

一、我國城市社區治理模式的歷史變遷

我國城市社區組織的發展變遷由傳統的行政化管理逐漸向治理的轉變是我國城市社區治理模式發展沿革的主線。我國傳統的城市社區治理模式產生于計劃經濟時期，集中反映和體現了當時的國家意志和社會需要。此時國家作為社會管理的唯一主體，通過高度集權的行政管理體制和直接的行政干預，對經濟、社會實行全方位的統轄與管理。從嚴格的意義上來說，改革開放以前國家對城市社區的管理并不是真正意義上的“社區治理”，而應該是“地區管理”，采用的是高度行政化的管理模式。改革開放以來，伴隨著我國經濟與社會的轉型，單一的行政化管理模式逐漸被打破，社區的內在價值凸現出來，創建現代城市社區治理模式的要求也越來越強烈。總體來說，我國城市社區治理模式的發展大致經歷了以下三個階段。

（一）行政型社區

政府主導型社區治理模式行政型社區是以政府為核心的社區治理模式，主要是以街居制為核心，在街道辦事處和居委會的主導下，其他中介組織、社會團體配合，對社區內的各項事務進行管理。街居制主導的管理模式具有以下優勢，政府可以聯合社區內各種主體成為一體，且政府可以發揮社區建設的主導作用，擔負對城建、環衛、公安、文化等部門的協調、組織功能，進而建設成條塊結合的以塊為主，各司其職的社區管理網絡，共同做好社區各項事務的管理工作。由于政府有堅實的權利做后盾，因而政府的行為具有權威性和統一性。但這種模式也有不足，主要表現在不符合我國目前政府機構改革關于“精簡機構，提高效能”的原則，因此，政府主導型的社區治理模式要求必須轉變政府職能，減少管理成本支出，減輕社區負擔。

（二）混合型社區

也稱為合作性社區，是指政府不再主導，而是起促進作用，而社區逐漸實現自治的相互結合的治理模式。這種社區治理模式的特點：第一，是治理主體的擴展，由政府主導轉向政府和社區自治組織、其他組織共同合作。合作就要求相互協商和妥協，政府必須將自己過多的權力轉移給社區自治組織，實現自身的職能轉變并且加強社區組織的職能。第二，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條規定，“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織”，社區自治組織是我國法律明確規定的社區治理主體。第三，資源投入不再由政府壟斷，而是開始以政府為主，社區組織為輔，逐漸開放多渠道的資源投入。第四，這一時期的居委會還不能算是完全獨立的社區治理主體，它是政府與社區之間的緩沖帶和交流平臺，政府與社區組織共同治理的連接點。第五，計劃經濟體制開始向市場經濟體制轉型，社區居民的利益不再由政府統一分配，而是與社區內的各種事務變化有著緊密的聯系，因此社區居民開始重視社區內的公共事務，社區組織是社區居民參與社區事務管理的平臺，政府與居民之間需要社區組織進行聯系，社區組織是居民參與公共事務的重要途徑。

（三）自治型社區

政府不再主導社區治理，而是以社區自治為核心的治理模式。自治型社區是以社區居委會為核心廣泛聯合社區內其他各種組織，共同參與治理社區事務，從而實現社區居民民主自治的一種模式。社區自治模式的優點：第一，能調動社區居民廣泛參與社區事務的積極性，使社區居民真正成為社區的主人。第二，社區內各種主體能廣泛參與社區事務，能幫助社區居民形成強烈的認同感和歸屬感。第三，通過各種途徑調動社區主體參與社區建設，可以大大減輕政府在社區建設中的負擔，有利于政府轉變自己的職能。第四，社區居民積極參與社區事務，有利于提高社區居民的生活質量。社區自治模式的改革方向是政府要積極引導社區各個主體參與社區事務的積極性、主導性；要保證各社區主體參與社區事務有法可依，依法行事；要把群眾組織起來，建立有效的管理機制。這種治理模式既是我們提倡的，也是要大力發展的。

二、我國城市社區治理模式的創新

我國城市社區治理模式的創新實踐證明，創建城市社區管理體系，政府不應該過分地參與，而市場的逐利性往往起不到有效治理的效果，因此需要建立以社區自治組織為主導的，社區內其他組織共同治理的模式，重構城市社區管理體系。不再是由政府單一控制，而是政府推進，社區自治組織主導，不斷引進其他社區組織的創新型管理體制。

（一）城市社區治理模式創新遵循的原則

第一、政府推動，權力下移。自改革開放以來我國的社區治理建設逐漸形成了三種代表性的模式：上海模式、江漢模式和沈陽模式。這三種模式都體現了兩種傾向：政府推動、權力下移。第一種傾向將社區制看成政府加強對基層社區控制的一種手段，在經濟體制轉型的背景下我國的社區治理面臨的重大考驗，經濟體制下的單位制不再能夠有效的進行社區治理，而街道辦事處承擔起社區治理的職能，但是卻沒有相應的權力，有責無權的街道辦事處亟需政府權力中心下移，街道辦事處才有權力進行引導，將社會組織、企業、居民整合起來，有效治理。但是這種傾向實際上是一種基層政權的重構。第二種傾向主要是要求從“大政府、小社會”向“小政府、大社會”進行轉變，在計劃經濟時代，大包大攬的政府嚴重影響了社會力量的生長，而在市場經濟體制下，政府權力過大會嚴重影響社會的成長，無法有效的進行資源優化分配，新政效率低下，社區難以發育。借鑒西方的理論，社區應該實行高度民主自治，依靠社區自治組織來行使社區管理職能，也就是“小政府、大社會”，政府只要起到推動作用，在有限范圍內管理公共事務，而將更多的權力和職責下移給社區組織，街道辦事處不再對上負責，而是要以為社區居民服務為宗旨。

第二、政府保障、強化社會。我國的社會轉型是由政府進行推動的，在當前社區建設治理模式的創新必須由政府進行推動，這也是我國社區治理創新得以成功的保障，但是強政府也是我國社區治理創新所要面對的問題。首先是治理理念的轉變，社區治理不應該再是以穩定為主旨，而應該以人為本，以服務居民為要義。社區治理是為了給居民創造更好的居住環境，更多的強調人文關懷，而不是物質關懷，變治理為服務，使基層社區成為環境優美、經濟繁榮、民主開放的人性化居所。其次，是管理形式的轉變，由政府控制向社區居民共同參與轉變。社區是居民生存、發展的場所，居民是主體，社區治理以服務居民為目地，就應該廣泛的吸收居民進行治理，居民的要求是社區發展的動力，只有與居民利益相符的社區發展規劃、治理模式才是良好的社區治理。最后，有限政府，共同合作。計劃經濟時期政府對基層社會具有絕對的控制權，沒有其他的治理主體，而在市場體制下，社區制治理模式則要求更多的社區組織進行社區事務管理，社區主體多元化要求國家能夠和其他組織共存，減弱政府的權力，政府將一定的權力與職責下移給社區組織，只在有限范圍內實行管理和承擔責任，而將其他事務交由社區組織管理，逐步加強社區的管理能力，促進社會的成長。在強政府與強社會的合作中達到利益的最大化，是我國社區治理模式創新的必由之路。

第三，發揚基層民主和參與原則。十七大報告指出，要發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利，社區治理的一項基本任務就是探索形成有中國特色的社區基層民主管理制度。基層民主制度所包涵的豐富內容，對于中國民主政治的發展具有雙重的意義。如果根據社會發展的要求來建立、發展和完善基層民主制度，就會有效地促進中國民主政治的發展；如果基層民主制度違背社會需要和我國的具體國情，就會阻礙中國民主政治的發展。只有民主參與意識深入廣大市民心里，越來越多的市民認可了自覺、自主、自治的價值，愿意投身社區協商處理社區事務，社區治理才真正可能實現。

（二）正確處理社區治理中的兩個“相結合”

第一，政府行政行為與社會自治行為相結合。國家實現有限政府，將部分職責從政府中剝離由社會承擔，構建能夠與政府相互配合的強社會。在我國，社區成員民主參與意識還比較薄弱，尤其是在已經習慣于政府統包的管理模式下，必須采用政府行政行為與社會自主行為相結合。在政府對社區管理領導作用的基礎上，充分和廣泛調動廣大社區成員和非政府組織共同參與治理的積極性，從而改變過去社區治理中單一的行政模式，形成多元化治理的模式。

第二，治理與服務相結合。社區治理是一種特殊的管理，其管理目的就是營造社區的氛圍，形成一種能夠凝聚社區全體成員的合力、歸屬感和認同感，而這種治理目標又是在政府、非政府組織、社區成員等多方積極主動協作下實現的。所以，任何一種只注重管理形式而忽略服務內容的管理模式都是難以滿足現代社區治理的需要，不管是從理論上講還是從實踐上看，服務也是一種管理，尤其是在社區治理中，服務是不可代替的。因此，必須堅持管理與服務相結合。

總而言之，社區治理主體多元化是不可逆轉的，政府、社區組織和居民都應該承擔各自的責任，共同努力整合優化資源配置，創造更和諧的人性化居住環境，這是一個需要不斷完善和創新的過程。

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1671-6531(2013)18-0054-02

責任編輯：何 巖