公共文化服務體系的財政保障構建

□ 葉菊華

文化產業的發展有賴于文化事業的發展，繁榮的文化事業是文化產業發展的重要基礎。首先，文化事業為文化產業的發展提供文化資源和文化資本。文化產業的發展離不開對文化資源的開發，而文化資源以各種形式存在于以文化事業為載體的眾多文化領域中，“文化產業的實質就是一種以文化資源為基礎，通過將文化資源轉換為文化資本，并加以開發利用，從而創造財富和利潤的產業”。其次，文化事業向文化產業提供發展動力和智力支持。再次，文化事業為文化產業培養市場基礎和消費人群。公共財政的支持是文化事業繁榮發展的前提，向全體公民和各類文化企業提供優質高效的公共文化產品和服務是政府責無旁貸的職責。

一、公共文化服務體系財政保障的內容

（一）健全公共文化設施網絡系統，打好公共文化服務供給基礎

公共文化服務體系最直接的載體或依托是公共文化設施，公共文化設施是能夠滿足人民群眾文化需求的基礎性設施，主要包括：一是由政府投資興建并支付使用和維護費用、提供純公共文化服務的設施；二是由政府與社會共同投（捐）資興建、共同管理的公共文化服務設施；三是有政府投資興建的采用市場化運作自籌運行和維護費用的非營利性公共文化服務設施；四是具有一定公益性文化功能完全市場運作的文化服務設施。由此可見，公共文化設施的公益性質要求政府給予經費方面的支持和保障。近年來隨著我國經濟社會的發展，公共文化投入不斷增加，文化建設基建投資增幅也較大。2009年，全國文化（文物）系統基本建設投資項目達到10173個，比上年增加5732個。2009年到位文化基建資金136.26億元，其中國家預算內資金95.2億元，增長110.9%，占全年文化基建總投資的70%。一大批覆蓋城鄉公共文化基礎設施建成，大大促進我國公益文化事業和精神文明建設的發展，同時也推動了我國文化產業的發展。但是，由于投入經費基數較小，文化基建投資占國家基建投資的比重偏低，甚至還一直呈下降趨勢。2009年我國文化事業基建投資占我國基建投資的比重僅為0.05%。另外，由于鼓勵社會捐贈措施不力，私人資本難以參與公益性文化事業建設，導致我國公共文化投入不足，公共文化基礎設施建設嚴重落后于我國經濟社會的發展和人民文化生活需求。

財政保障是公共文化設施建設運行維護、公共文化產品和服務提供等所需基本資金的財政支撐。各級財政不僅要明確公共文化基礎設施的保障范圍、標準和保障水平，而且要明確財政保障公共文化基礎設施的主要內容。財政保障公共文化基礎設施主要體現在兩個方面：一是公共財政要加大對農村文化投入力度，建立健全覆蓋城鄉的公共文化設施網絡，實現城鄉公共文化設施網絡的均衡發展；二是公共財政要加強對中西部地區的轉移支付力度，實現地區間的基本公共文化服務均等化。中央財政要承擔主要轉移支付責任，地方財政配合做好行政區域內的公共文化服務基礎設施網絡建設。另外，公共財政還可以通過研究制定財稅優惠政策，鼓勵民間資本興辦公共文化設施和機構，實現我國公共文化基礎設施網絡建設資金來源多元化，加快公共文化基礎設施網絡建設和發展。

（二）完善公共文化生產系統，豐富公共文化產品和服務的供給內容

公共文化產品與服務的生產主要包括以下內容：一是各種公益性文化機構提供的各種公益性文化產品與服務，如圖書館、文化館、影劇院、城市社區文化中心，鄉鎮文化站以及村級文化活動室舉辦的各種文化活動；博物館、美術館等舉辦的各種公益性展覽。二是其他各種公益性文化活動和文化工程，其他公益性文化活動主要有公益電影放映、體育健身、群眾文藝創作等，文化工程活動主要有農家書屋送書下鄉工程，流動舞臺車工程以及非物質文化遺產保護工程等等。

隨著財政經費投入的加大，我國公共文化產品和服務的生產水平不斷提高，但因各地經濟發展水平和文化習俗的差異，公共文化服務地區差異依然存在，基本公共文化服務不均衡突出。藝術業活動方面：藝術表演團體的藝術演出場次最多為河南（42740場），最少為海南省（1420場）；藝術表演場館的演映場次最多為福建省（25850場），最少為寧夏（660場）；劇場演映場次最多為新疆（15820場），最少為黑龍江（120場）；影劇院演映場次最多為河南（22380場），最少為海南和重慶，僅為40場。圖書館業活動方面：組織各類講座次數最多為廣東（5486次），最少為寧夏（87場）；舉辦展覽個數最多為廣東（936個），最少為青海（60個）；流動圖書館書刊借閱冊數最多的是浙江（1619千冊），最少為湖南（12千冊），舉辦培訓班最多的是浙江（1438次），最少的是西藏（3次）。群眾藝術館文化館活動方面：組織各類理論研討和講座次數最多為浙江（1171次），最少為青海（22次），舉辦展覽個數最多為山東（9525個），最少為西藏（61個），舉辦培訓班最多的是廣東（27522次），最少是西藏（81次），利用流動舞臺車演出場次最多的是浙江（3081場），最少的是青海（10場），組織文藝活動次數最多的是山東（38477次），最少的是西藏（784次）。

以上數據說明，經濟發達地區和文化氛圍濃厚地區公共文化內容提供較多，而經濟落后地區和文化氛圍薄弱地區公共文化內容提供較少，而且各地提供的具體公共文化內容也各有側重。由此可見，公共財政在保障公共文化內容體系生產方面，一是要考慮地區差異性和文化多樣性，要根據各地區的經濟發展水平和群眾文化需求偏好針對性保障生產；二是公共文化內容生產的財政保障應以地方財政為主，中央財政為輔，充分發揮地方文化建設的積極主動性；三是改進公共財政的投入方式。可以根據不同的文化內容采取不同的投入方式，一般政府提供更有效率的文化內容由政府直接生產提供，而社會生產更有效率的文化內容則可以采取“政府提供，民間生產”的政府采購方式提供，將政府從“辦文化”的具體事務中解放出來，轉變政府職能，提高公共財政保障水平。

（三）完善公共文化服務支撐系統，搭建公共文化產品和服務的技術平臺

公共文化服務的支撐系統主要包括人才支撐和技術支撐。人才和技術為建設和完善公共文化服務體系提供巨大智力支持，影響整個公共文化服務體系運行的水平質量。公共文化服務人才系統包括各種公益性文化單位在職人員、農村與城市社區文化人才等。目前相對于我國公共文化服務體系建設的需求，文化領域人才的數量和質量都亟待提高。從業人員數量方面：我國文化領域從業人員數量總體還較少，還不到200萬人，而且主要集中在文化及相關專業，非文化及相關專業文化從業人員較少。從業人員質量方面：高級職稱文化從業人員人數和所占本行業從業人員數比重都要少于中級職稱文化從業人員人數，高級職稱文化從業人員最多的是藝術業（21584人），最少的是文藝科研（1037人），高級職稱人數占本行業總從業人數的比重最大為藝術教育業（16.60%），最小的為其他文化及相關專業（1.05%）；中級職稱文化從業人數最多的是藝術業（43431人），最少的是文藝科研（1076人），中級職稱人數占本行業總從業人數的比重最大為圖書館業（31.74%），最小的是其他文化及相關專業（2.04%）。公共文化技術系統內容主要包括公共文化資源生產制作設備設施、采集設備設施、傳輸設備設施以及接收設備設施等，這其中包含公共文化服務技術標準的研制、文化信息資源數字化技術研究及示范應用、數字技術的開發應用等。我國地理條件復雜，城鄉差別大，不同門類的公共文化服務技術系統建設成本高，難度大，嚴重制約了我國公共文化服務體系的完善。

財政要加大對公共文化服務人才和技術項目的投入。首先，要建立中央和地方分級負擔的財政投入機制，對屬全國性的人才培養和技術開發或應用項目，中央財政應重點支持，對面向地方的公共文化人才培育和技術開發或應用項目，地方財政應承擔主要責任。其次，公共財政要吸引社會力量參與公共文化服務，引進社會專業人才，擴大公共文化產品與服務的社會采購，提高公共文化技術服務水平。

二、公共文化服務體系財政保障的配套措施

公共文化服務體系財政保障機制的建立是一項長期的系統工程，需要各個地區各有關部門的高度配合。各級黨政部門應該強化責任意識、大局意識和服務意識，周密部署，統籌安排，確保各項政策落實到位。

（一）健全領導和工作協調機制

各級黨委和政府要把公共文化服務體系的財政保障作為提高黨的執政能力，建設服務型政府的重要任務，切實擔負起領導責任。要建立公共文化服務體系建設的聯席會議制度，形成黨委領導、政府部署，發改委、財政、文化、新聞出版、廣電等部門分工合作，黨建、人事、司法、農工、民政、教育、文聯等社會力量積極參與的工作機制。要把公共文化服務體系建設資金納入財政預算，納入城市經濟社會發展和文化發展的規劃中，優化配置公共文化資源，提高公共財政資源的使用效率。

（二）積極推進文化事業體制改革

推進和不斷深化文化體制改革，是推動公共文化服務體系財政保障的強大動力和有效路徑。要不斷推進文化直屬單位轉企改制試點工作，不斷深化國有文藝演出院團的改革，縮小國家財政直接供給的公共文化服務規模，集中公共文化財政投入的力量，提高公共文化財政資金的效率。要不斷轉變政府職能，充分發揮好政府和民間兩個方面的積極性，建立公共文化民間資本準入制度，開放社會力量參加公共服務的提供。

（三）確立公共文化服務標準和財政保障標準

公共文化服務標準包括圖書館、博物館、文化館（站）等公共文化設施建設的國家標準，電臺、電視臺和廣播電視發射轉播臺建設標準、公共文化服務質量標準等等。公共文化服務財政保障標準包括各地人均公共文化服務標準，、國家公共文化服務轉移支付標準等。標準化公共文化服務的財政投入機制有利于明確中央與地方公共文化服務的支出責任，有利于實現基本公共文化服務均等化，有利于保障公共文化服務投入的持續性和有效性。

（四）建立公共文化服務績效管理和評估體系

財政保障公共文化服務的根本目的在于滿足人民群眾的公共文化需求，公共文化服務績效管理和評估體系的建立有利于衡量公共文化服務財政投入是否符合人民文化需求。要堅持導向性、科學性、前瞻性、可比性和操作性原則，研究制定公共文化服務績效管理和評估指標體系，此體系不僅應包含評價公共文化服務水平的客觀指標如公共文化設施建設、服務開展、物質保障指標等，還應包含評價公共文化服務水平的主觀指標如社會參與指標和群眾滿意度指標。

[1]祁述裕.中國文化產業發展戰略研究[M].社會科學文獻出版社，2008.

[2]李景源，陳威.中國公共文化服務發展報告（2009）[M].社會科學文獻出版社，2009.

[3]文化部財務司.中國文化文物統計年鑒（2010）[M].北京：國家圖書館出版社，2010.

[4]根據文化部財務司編著的《中國文化文物統計年鑒（2009）》數據整理所得.

[5]關于構建公共文化服務體系財政保障機制的思考，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/diaochayanjiu/

[6]文化部財務司.中國文化文物統計年鑒（2010）[M].北京：國家圖書館出版社，2010.