當前地方高校債務化解現狀、問題及對策——以江蘇省為例

●李永寧

目前從中央到地方都在積極推動對地方高校債務的化解工作，那么實踐中地方高校債務化解的情況如何?政府化債政策的實施效果如何？地方高校化債模式與運作機制的運行績效如何？高校化債后的債務存量、質量及其管理如何？以及如何進行體制機制創新，在有效保證高校債務質量的同時，進一步增強高校可持續發展能力？這些都是亟須進一步研究的問題。為此，筆者通過深入調研，借助于江蘇省教育廳、財政廳2008-2011年省屬高校債務化解工作的相關數據資料，客觀地分析了江蘇省屬高校債務化解的現狀，分析了存在的主要問題，提出了相應對策，以期為建立健全江蘇省屬高校債務化解工作長效機制提供決策參考，為國內其他省份有效推進高校債務化解工作提供借鑒。

一、江蘇省屬高校債務化解現狀考察

（一）主要做法

1、全面清理核實，摸清債務底數。摸清底數、核實主體、理清舊債是江蘇省啟動省屬高校化債工作的重要前提和基礎。清理核實分為學校自查、委托社會中介機構核查和省級巡查組巡查三個階段。清理核實的重點是省屬高校“九五”以來普通全日制在校學生的增加情況、新建各類校舍等基本建設情況以及因基本建設而產生的債務余額及債權債務構成情況等。通過清理核實，至2007年底，江蘇省61所省屬高校的債務余額為304.97億元，其中：基本辦學條件債務193億元，其他民辦二級學院、學生宿舍等非基本辦學條件債務為111.97億元。

2、確定化債思路，明確化債目標。江蘇省屬高校化債工作圍繞 “統籌規劃、分類處理；高校為主、財政支持；長效管理、嚴控新債”的基本思路進行。目標是力爭用5年左右時間，有效減輕高校過重的債務負擔，將債務風險降到合理區間，促進高校加強內涵建設，提高辦學質量。

3、建立高校為主的債務責任承擔機制。政府明確高校是化債工作的責任主體，規定2008年至2017年，省屬本科院校每年要按不低于30%，高職院校不低于25%的比例從普高學生學費收入中籌措化債資金，按不低于70%的比例從學生住宿費收入中籌措化解學生宿舍建設債務資金。同時，各高校還要積極通過事業收入、捐贈收入、老校區置換、產學研結合、科技園經營等多渠道籌措化債資金。

4、建立財政支持的債務化解激勵機制。安排化債專項經費。從2008年開始,省財政對省屬本科院校按普高學生每生定額補助1.1萬元、高職院校每生定額補助1萬元的標準，共計安排122.27億元化債專項經費，分5年撥付到各所高校，其中2007年省財政提前調撥14.83億元化債專項資金。

提高生均撥款標準。其中2010年提高幅度最為明顯，平均每生提高800元，達到5600元，預算內實際生均事業費達到10089元，與浙江、廣東相當，處于全國省份前列。

完善生均撥款辦法。2010年生均撥款在充分考慮學校類別、學生類別、學科類別等因素的基礎上，引入了師資系數，進一步引導高校更加注重師資建設，注重人才培養。此外，省財政還通過加大對高校優勢學科、品牌特色專業、教育教學改革與建設等方面的專項投入，進一步引導和激勵高校改變發展觀念，加強內涵建設。

5、建立并逐步完善控債制度。為從源頭上控制新增債務，防止“舉新債，化舊債”、“邊借邊貸”等現象的發生。2008-2011年，江蘇省政府先后出臺了《省屬高校基本建設項目聯合審批辦法》、《省屬高校基本建設借貸款聯合審核辦法》、《省屬高校化解債務工作年報制度》等文件，明確高校基本建設項目必須由省發改委會商省教育廳、財政廳聯合審批；新增銀行貸款必須經省教育廳、財政廳聯合批準；高校每年初須將上一年化債工作年報和總結報省教育廳、財政廳審核備案。

6、建立嚴控高校化債資金支出的監管機制。為加強高校化債資金支出管理，確保專款專用，政府明確規定對高校化債資金支出，無論來源渠道，全部實行國庫集中支付，直接撥付到高校貸款結算戶，債權人、工程承包商和材料供應商的賬戶，不經過任何中間環節。同時，明確省財政廳與審計廳共同履行監督檢查職責，加強對高校化債控債工作的管理。

（二）主要成效

1、超額完成了化債方案中設定的階段性化債目標。通過幾年的集中化債工作，到2011年末，江蘇61所省屬高校的實際債務余額降為216.18億元，比2008年各高校上報的化債方案中設定的化債目標247億元，少30.82億元，也就是超額完成了30.82億元，超額完成率為12.55%。其中：超額完成幅度在20%-60%之間的有18所高校，在60%-100%之間的有9所高校，在100%以上的有2所高校。

2、高校整體債務規模明顯縮減，生均債務額呈逐漸下降趨勢。到2011年末，江蘇省屬高校整體債務規模從化債工作啟動前的304.97億元減少到2011年底的216.18億元，凈減少88.79億元，縮減了29.11%；生均債務額從3.35萬元減少到2011年底的2.15萬元，凈減少了1.2萬元，下降了35.82%。其中債務規模縮減幅度高于60%的高校有9所，占14.75%；介于60%和20%之間的有35所,占57.37%。生均債務額小于1萬元的高校有8所，占13.11%；介于1萬元和2萬元之間的有 25所，占40.98%。應該說，通過集中化債，江蘇省屬高校整體債務規模和生均債務額均呈現了明顯的縮減趨勢，化債工作取得了顯著成效。

3、總體債務風險降至比較合理或安全區間。從教育廳直屬高校2008年至2011年財務決算情況來看，到2011年末，江蘇省屬高校總體資產負債率已從化債工作啟動前的46%降到了29%，下降了17個百分點，大部分高校的資產負債結構已處于比較合理或安全的范圍。按照教育部、財政部2004年7月份制發的高校貸款額度控制與風險評估模型，假定貸款利率5.94%，省屬高校年凈收入增長率為8%，化債年限設定為15年進行測算，到2011年末，江蘇省屬高校整體貸款風險系數為0.38，已屬于較低程度風險，處于比較合理或安全的區間。

4、高校化債責任主體意識明顯增強。化債工作啟動以來，江蘇省屬各高校充分挖掘潛力，積極多渠道籌措化債資金。2007年底至2011年末，全省61所省屬高校共計自籌化債資金154.8億元，分別為學費48.02億元、住宿費16.76億元、老校區置換34.42億元、二級學院投入16.78億元、其他38.82億元。其中2010年自籌化債資金比2009年增長了29.85%，比2008年增長了57.45%，充分顯示了省屬高校化債責任的主體意識明顯增強。

5、財政化債資金支持效應明顯。成本節約效應。到2010年4月底，省財政廳已將原計劃到2011年底撥付的財政化債專項經費122.27億元，提前1年全部撥付或調劑到位。經有關部門初步測算，財政122.27億元化債專項資金為省屬高校節省了利息支出約20億元，提前撥付的調度資金為高校節約了利息支出約5億元，共計產生成本效應約25億元。

擴大帶動效應。至2011年末,在政府財政化債專項資金122.27億元的帶動下，江蘇省屬高校自籌化債資金為154.8億元，財政資金的投入乘數達1.27。財政投入乘數指政府財政化債資金投入后所帶動的高校其他化債資金投入的程度，其數值等于一定時期內高校化債資金投入總量除以財政化債資金的數額。

實踐示范效應。江蘇省啟動省屬高校化債工作雖然較廣東、浙江兩省較遲，但財政支持工作力度大、措施實、系統性強，實踐中取得了顯著成效，對一些化債工作啟動較晚的省份顯然起到了典型的示范效應作用。

6、促進了高校加強內涵建設。江蘇省屬高校化債工作的開展，使眾多高校卸下了沉重的債務包袱，集中更多的精力和財力投放到培養優秀人才、加強科學研究和為經濟社會發展服務上來；省屬高校化債過程中所采取的一系列激勵措施，如加大內涵建設專項投入、引入師資系數撥款等，一定程度上促進了高校轉變發展觀念，加大在師資隊伍、重點學科、專業建設等方面的投入，加快實現由外延發展向內涵提升的轉變。

二、江蘇省屬高校債務化解工作存在的主要問題及分析

（一）校際間化債程度不夠均衡

部分高校債務負擔依然偏重。集中化債3年多來，江蘇省屬高校整體債務規模分布出現了明顯的由“面”向“點”轉移的跡象。部分高校由于新校區建設啟動較遲、人為等多種原因，債務規模沒有縮減，反而呈現增長趨勢；到2011年末，全省有13所高校債務余額在5億元以上，累計債務余額為110.78億元，約占省屬高校全部債務的51.24%。個別高校債務風險沒有降至合理區間，甚至出現每年自籌資金僅夠支付利息，貸款還本主要靠財政資金的情況。

少數高校隱性債務較重并加速顯性化。少數高校存在一定數量的，如為引進人才承諾的各種需在服務期內分年度兌現的待遇，需分月支付給學生的國家助學金，各種代管的教職工科研經費及其他經費，集中在中后期發放的教職工獎金津貼等隱性債務的比重較大。隨著高校經費的日益緊張，原來這些較為隱性的債務進一步顯性化，加劇了高校各種問題和矛盾的突顯。

（二）債務化解模式尚不健全

江蘇省屬高校債務化解采用的是政府和高校分類分擔的模式，主要包括財政支持、銀團貸款、土地置換、短貸改長貸、高校挖潛等一些具體方式。這種模式具有較高的實用價值，但缺乏金融創新，缺乏從多元化籌資的角度，采用一些更具應用價值的方式。如典型的“重慶城投模式”、“公共基礎設施建設中的 BOT、PPP 模式”、“產學研結合籌資”、“教育信托”、“教育國債”等。

（三）相關化債控債機制的設計和運作不盡完善

高校化債資金籌措機制尚不完善。主要表現在：高校按照省定比例自籌化債資金的計提基數存在彈性，少數高校預算時存在隱瞞普高學生學費、住宿費收入，減少自籌化債資金的情況。民辦二級學院收入缺乏化債投入規定，使得占學校收入比重較高的民辦二級學院收入化債投入率較低。表2統計顯示，2007年底至2011年末，民辦二級學院共計投入化債資金16.78億元，僅占省屬高校化債資金來源總量的6.05%。

財政支持高校化債機制尚不健全。主要表現在：化債績效評價機制缺位，對財政支持高校化債的成績與效果及其產生的社會經濟效應缺乏應有的績效評價，從而不利于真實了解高校化債的現狀，不利于正確評估政府化債政策的實施效果，不利于科學指導高校化債的實踐工作；相關化債獎懲結合機制尚未真正建立，對一些擠占挪用化債資金，未履行報批手續的高校沒有制定或落實具體的懲罰措施。

高校挖潛機制建設尚不到位。從政府層面來說，學校領導班子和財務負責人的財務管理能力培訓機制缺位；涉及化債工作的問責制、責任追究制和領導干部目標責任制考核尚未真正落實。從學校層面來說，部分學校缺少“經營學校”的意識和能力，開源能力不足，科技成果轉化水平低；缺少主動策劃，積極開展社會捐贈的意識；缺少從嚴控制人員經費和行政后勤支出，降低辦學成本的意識；缺少優化教育資源配置，提高現有資源利用效率的意識。

（四）化債工作的深度、廣度尚需深化

在深度上，目前省屬高校化債工作更多考慮的是如何籌資、配置，如何監督管理，如何改變高校資和債的比例，如何增加政府教育投入的問題，而沒有通過現階段高校負債所引發的各種問題，充分考慮如何進行高等教育體制機制創新，如何深化高校法人治理和財務治理機制改革，不斷增強高校的投融資和內涵發展能力，進而從根本上解決高校債務風險的問題。在廣度上，高校化債工作中的一些重要領域還沒有涉及，多數高校未開展財務風險分析、建立財務風險預警體系，少數高校還存在化債經費緊缺與浪費并存的現象等。

三、建立健全江蘇省屬高校債務化解工作長效機制的對策思考

從長遠來看，解決地方高校債務問題，僅僅依靠某一種化債模式或機制并不是解決問題的根本措施，必須著力從高等教育體制機制創新，從深化高校法人治理和財務治理機制改革的角度，完善現有的運行機制并著力構建長效機制，才能從根本上達到化解和控制省屬高校債務風險的目的。

（一）改革辦學體制，完善產權制度

宏觀層面的高等教育體制一般指辦學體制、投資體制和管理體制，其中辦學體制是基礎，只有改革辦學體制才能從根本上帶動投資體制和管理體制的改革。江蘇省高等教育目前雖然形成了“以省管理為主，各市和社會力量協同共管”的辦學體制，但辦學的社會化、市場化和多元化程度還不夠，還不適應建設江蘇高等教育強省的戰略需要。根據國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)的要求，江蘇省應進一步推進辦學體制改革，鼓勵財政投資以外的各種社會力量舉辦混合型或股份制高校；積極探索公辦高校整體或部分轉制改革；探索跨區域、跨部門、跨行業、跨國界的新型辦學形式。逐步形成由私立或民辦高校、公立高校和入境辦學的海外高校等組成的多元辦學體制。同時，加快產權制度改革，積極制定和完善促進民辦教育發展的產權政策，合理界定和劃分政府、高校、投資者之間的產權關系，并明確相互間的責權利關系；放開產權管理制度，吸引更多的社會資本投資高等教育。既解決高等教育資金需求，又引入市場競爭機制，提高辦學效應。

（二）改進撥款制度，加強激勵引導

作為高等教育經費的投入主體，財政撥款制度的完善與否直接影響著高等學校的財務狀況。江蘇省近幾年財政撥款制度的改革雖然正朝著更為透明化的撥款方式和強調資金使用效益的方向邁進，但在撥款的組織體系和撥款機制設計方面仍存在缺陷。對此，首先，應盡快建立省屬高校撥款咨詢委員會，解決目前撥款的政府直接運作模式，提高政府財政撥款的科學性、公正性。其次，建立以績效為導向的撥款制度。要加強對高校內涵建設的評估，并將評估結果與政府撥款結合起來，以此引入良性競爭機制，達到既能優化教育資源分配，又能提高高等教育質量的目的。第三，建立財政撥款逐年增長機制。通過不斷提高生均撥款標準、增加專項投入等措施，支持高校不斷改善辦學條件，提高教學質量，增強可持續發展能力。同時，要注重協調財政撥款在不同種類、層次高校之間的比例，注重運用財政、稅收等政策，完善社會捐贈機制，引導和激勵更多的社會資本投入高等教育。

（三）完善法人治理結構，健全現代大學制度

高校債務問題的產生固然與高校擴招、合并、征地擴建有直接的聯系，但與高校法人治理結構不完善和現代大學制度的不健全也存在著必然的聯系。江蘇省屬高校目前存在決策相對封閉、學術權力弱小、行政監督權缺失等問題，因此，應積極探索建立黨委領導下的大學委員會新型決策機制，吸收政府官員、教授、學生等利益相關者共同參與決策的模式。嘗試設立校董（理）會等決策機構，引入適當數量的獨立董事或名譽董事，逐步建立社會支持和監督高校發展的常規機制。倡導“教授治學”，設立教授委員會作為學校學術決策機構，逐步建立以學術權力為主導的高校內部治理模式，淡化高校管理的行政色彩。同時，加強審計監督，建立教代會領銜的治理監督機構，在條件成熟的省屬高校，試行總會計師制度，總會計師嘗試實行委派制辦法，直接對省教育主管部門負責，對高校履行財務監督和管理職能。既解決目前省屬公辦高校所有者產權虛置問題，又能加強高校財務管理，從根本上增強高校抵御債務風險的能力。

（四）加強高校財務治理機制改革，提高辦學效益

面對嚴峻的化債形勢，高校財務治理機制改革的重心應逐步轉移到重資金籌措、重成本控制和重風險防范上來。首先，深入挖掘潛力，增強籌資能力。除繼續積極爭取政府財政性資金，維護政府財政性資金對高校經費支持的主導地位外，還要積極開展產學研合作，推動科技成果轉化，努力爭取各種產學研合作資金、科研課題項目資金、人才培養資助資金等，同時高度重視社會募捐工作，充分利用學校的人脈關系、社會聲譽等資源，積極主動爭取社會企事業單位各類捐資助學資金，減輕高校債務壓力。其次，加強辦學成本與效益的核算與控制。一方面要從嚴控制人員經費和行政后勤支出，堵塞維修、基建、購置等漏洞，杜絕不必要的重復購置和建設，提高資源使用效益；另一方面加強財務管理和資產管理，尤其加強對大宗采購項目和基建項目的跟蹤管理，杜絕“跑冒滴漏”現象，降低隱形消耗，節約資金。第三，加強財務風險的分析與防范。要建立科學的財務風險預警體系，設置相關量化指標，加強對高校財務狀況總體風險的分析，采取切實有效的風險管理策略，控制和分散風險，減少損失。

（五）進一步完善政府化債控債相關配套政策

一是建立高校債務化解績效評價機制。要從一些成果性、措施性指標及高校化債的宏觀社會效應，微觀經濟效益、效率、政策公正性和回應度等方面，構建科學的高校債務化解績效評價指標體系，客觀地對高校化債績效進行評價；并根據績效評價結果，對一些化債努力程度高、減債控債成效顯著的學校給予獎勵；對未完成工作目標，擠占挪用化債資金，違規增加銀行貸款的學校，視情況給予通報批評、扣減獎補資金等懲罰措施。二是建立并落實高校化債工作的問責制、責任追究制和以提高教育質量和學校效能為核心的領導干部問責機制，并將其納入領導干部目標責任制考核的內容。三是建立高校化債工作績效審計與監督檢查機制。通過監督檢查，嚴格落實高校化債控債辦法的各項規定，嚴禁高校“化基本建設債務，增其他債務”情況的發生，并視審計情況適時提高高校自籌化債比例，規定民辦二級學院化債投入率，以便統籌更多的資金用于化債。

（六）進一步加強高校化債控債管理

一是高校要加強對化債工作的組織領導，充分挖掘潛力，加大力度多渠道籌措化債資金。同時，加強隱性債務管理，切實防范隱性債務風險。二是高校要認真研究資金市場的供求情況，根據國家信貸政策、資金市場利率走勢和項目建設進度，制定科學、合理的資金使用方案，并適時采用“短改短”、“短改長”等方式，進行債務重組，優化存量貸款資金結構，確定最佳結合點，降低貸款成本，減少債務風險。同時選用一些具有教育金融創新價值的化債模式，如教育信托、BOT、PPP項目融資模式等。三是高校要切實轉變發展觀念，樹立高水平大學建設不在于 “大樓”，而在于“大師”的理念，堅持走內涵式發展道路。

總之，地方高校化債工作是一項復雜的系統工程，既需要建立控制有力、運轉高效的工作機制作保障，又離不開高校自身的努力和相關配套政策的支持，更需要深化高等教育體制機制改革，從根本上轉變高校發展觀念，促進高校加強內涵建設，提高教育質量。