從體制機制上探索城鄉一體化發展的實踐方略

□ 錢建超

作者：中共重慶市巴南區委副書記

推動城鄉發展一體化，是黨的十八大作出的重大部署，是全面建設小康社會的戰略抉擇。加快城鄉一體化發展進程，最大的資源要素是行政資源，應注重從體制機制、行政資源上打破城鄉二元結構，促進公共資源在城鄉之間統籌供給、均衡配置，推進生產要素在城鄉之間公平交換、自由流動，推動城鄉經濟實現融合發展、共同繁榮。為此，重慶市巴南區積極探索推動城鄉一體化發展的實踐方略，在建立“六大機制”上取得有效突破，聯合國教科文組織將巴南確定為 “人與生物圈城鄉統籌項目”的全球性實踐基地。

一、增強城鄉一體化發展的自信自覺，建立和完善城鄉一體發展的統籌機制

統籌城鄉發展,是中央賦予重慶的重大使命。在重慶主城9區中，巴南區農村面積最大、農業比重最高、農民人口最多，城鄉二元結構特征突出，推動城鄉一體化發展具有重要意義和示范作用。為此，區委2011年初提出城鄉一體發展戰略，確立了建設“城鄉一體發展示范區”的目標定位。黨的十八大作出“推動城鄉發展一體化”的戰略部署后，我們進一步增強了實施這一戰略的自信和自覺，探索建立了城鄉一體化發展的統籌推進機制。

（一）健全完善組織實施機構。統籌推進城鄉一體化發展，必須統籌利用、充分發揮行政資源 “效力”。為此，我們專門成立統籌城鄉發展領導小組，由區委專職副書記任組長，相關區領導任副組長；組建“一辦六組”，即統籌城鄉發展領導小組辦公室和都市型效益農業發展工作指導組、生態養生養心養老產業發展工作指導組、特色鎮村建設工作指導組、農村建設用地復墾工作指導組、就業及職業技能培訓工作指導組、農村社區建設及公共服務工作指導組；設立城鄉一體發展中心，專門負責領導小組辦公室日常工作。

（二）建立財政支持保障機制。統籌推進城鄉一體化發展，必須填補農村發展多年“欠賬”。我們堅持把財政支持重點放在農村，從2011年起，區財政每年安排3000萬元用于都市型效益農業發展，安排3000萬元作為新建改造農村公路補助資金，安排1.5億元特色小鎮資金，用于“二環”外15個鎮街基礎設施和城鄉一體項目建設。從2012年起實行財力下沉，大幅增加鎮街支出基數，重點支持城鄉一體發展項目。

（三）構建“三個統籌”發展格局。統籌推進城鄉一體化發展，需要有統籌的措施辦法。我們著重在三個方面下功夫：一是統籌城鄉規劃。在全市區縣中率先編制《統籌城鄉發展戰略規劃》，全面推進小城鎮規劃修編，先期啟動12個村的建設規劃，并編制了都市型效益農業產業發展、生態養生養心養老產業發展、鄉村旅游發展等專項規劃，改變了建設規劃“重城輕鄉”的狀況。二是統籌工作力量。尤其是在促進“三農”發展上，“一辦六組”的統籌運行機制改變了過去只由農業、林業、水利等幾個“涉農”部門管理服務的狀況，現在不僅旅游、城鄉建委等“相關”部門要直接參與，就連組織部、人力社保局這種看似“無關”的部門也成了組長單位，從而形成了40多個相關部門聯動推進的格局，既“增編”了工作力量，又拓展了服務領域。三是統籌資源要素。通過統籌制度設計和政策扶持，統籌人、財、物的安排調度，統籌項目包裝、引進、實施，統籌爭取和利用建設資金等，建立起城鄉資源要素合理流動、均衡配置、平等共享的良性機制。比如，將農業、林業、水利、交通等相關涉農項目加以整合，根據城鄉一體發展項目實施計劃進行統一安排，以利于整合利用人力、資金等，統籌推進項目建設。

二、確立都市型效益農業發展方向，建立和完善農業現代化戰略的實施機制

推進農業現代化，是加快農村經濟發展的根本舉措，是推動城鄉一體發展的必由路徑，其核心是農業增效、農民增收“兩個基本點”。我們根據“既屬主城區、又有大農村”的特殊區情，把發展都市型效益農業作為主攻方向，著力打造巴南農業發展的“現代版”。

（一）構建都市型效益農業發展體系，延展農業發展產業鏈。實施都市型效益農業產業發展規劃，依托都市、服務都市、適應都市發展需要來構建產業體系，延伸拓展農業產業鏈和價值鏈。一是構建“3+5產業體系”。重點發展休閑觀光農業、特色水果、花卉苗木3個特色產業和優質糧油、優質蔬菜、優質茶葉、特色畜牧業、生態漁業5個優勢產業。二是優化產業發展布局。根據各鎮街區位交通、產業基礎、生態環境等情況進行科學布局，打造農產品優勢產業帶和都市農業“珍珠鏈”，形成“一村一亮點、一鎮一特色、一片一產業”的都市型效益農業新格局。三是實施十大重點工程。抓好現代農業綜合示范工程、現代農業科技推廣工程、優質蔬菜產業工程、特色水果產業工程、農產品流通體系工程等10項重點工程建設。

（二）建立“三種業態”實施機制，推進農業發展多元化。發揮農業的生產、生活、生態“三生”功能，探索發展新型業態。一是完善特色效益農業發展思路。以市場為導向，以科技為支撐，以產業化經營為載體，以提高農業綜合生產能力、抗風險能力和市場競爭能力為主攻方向，大力發展特色效益農業。比如，在抓展示、觀光、體驗農業發展上，將二圣天坪現代農業園規模化茶葉基地、魚洞云篆山荷韻生態園及太空育種蔬菜種植基地等，打造為重慶市民體驗采摘樂趣、休閑觀光的好去處。二是突出鄉村旅游產業發展特色。堅持“以旅強農、以農興旅”，以“吃農家飯、住農家屋、干農家活、享農家樂、購農家物”為主要特色，打造“重慶知名鄉村旅游大區”。編制旅游休閑規劃、鄉村旅游發展專項規劃、東溫泉景區等控制性詳細規劃，加快旅游項目建設，制定休閑游、賞花游、風光民俗游等精品旅游線路，開展特色旅游鎮、鄉村旅游示范村、星級農家樂、主題農莊等創建評選活動，圍繞“春觀花、夏避暑、秋摘果、冬泡泉”主題，舉辦梨花節、茶道文化節、果蔬采摘季等旅游節會活動，吸引廣大市民“上山下鄉”。三是探索生態“三養”產業發展路子。專門成立休閑旅游服務中心，推進生態養生養心養老勝地建設。堅持政府資金與民間資本結合、居家養生與機構養生結合、養生養老與鄉村旅游結合，按照環島型、古鎮型、森林型、溫泉型、臨湖型、禪茶型的“六型”模式，推進50多個項目開發建設，重點打造“兩山一湖”生態養生養心養老示范線，促進旅游從“養眼、養趣”向“養生、養心”轉變。目前，總投資14.6億元的羊鹿山國際養生養老休閑度假綜合基地等一批重大項目已動工開建，部分項目已建成開業。

（三）完善農業科技推廣應用機制，促進農業發展上水平。突出科技“第一生產力”作用，著力提高農業科技水平，促進農業生產提質增效。一是狠抓農業科技推廣。采取農業部門引導、項目集成帶動、農業組織示范等方式，促進蔬菜誘蟲色板防控、茶園替代農藥、畜禽環保養殖等新技術、新成果的推廣應用，全區農業主導產業良種和新技術覆蓋率達95%以上。二是加強農業信息化建設。結合巴南云計算產業發展，加強農業信息三級示范建設，實施“金農”工程，提升農業現代化信息服務水平。目前，已建立覆蓋鎮街、農業龍頭企業、中介組織和經營大戶的信息服務網絡，發展核心信息用戶1540多戶、農網廣播2000多戶、農業手機報3000多戶、農信通短信用戶21000多戶。三是健全科技服務體系。建立集科研、展示、示范、培訓等功能于一體的“現代農業科技推廣中心”，推進鎮街農業科技服務中心建設，搭建農業科技成果轉化推廣平臺。堅持產學研結合，與中國軍事科學院合作實施 《農業部獸醫科技產學研技術咨詢》等國家級和市級科技項目。實施“十百千”項目，抓好10大科技示范基地、100名農業科技人員隊伍和1000戶科技示范戶建設。

三、突出重點深化改革，建立和完善新農村建設的促進機制

加快新農村建設，是推進新型城鎮化和城鄉一體化發展的必然要求。當前，農村最大的資源是地和人，最欠缺的是建設資金，推進新農村建設必須通過深化改革“盤活土地、激活人力”，加大金融“支農”力度。巴南區采取“四化”措施，增強了加快新農村建設的持久動力和創新活力。

（一）致力于促進農村的城鎮化，加快“特色小鎮”和“幸福農莊”建設。突出新農村建設的巴南特色，在“片”上打造特色小鎮，在“點”上建設幸福農莊。一是推進特色小鎮建設。按照“環境生態、功能現代”的建設理念，在“二環”外城郊地區開發、改造一批各具魅力的特色小鎮。出臺特色小鎮建設項目和資金管理辦法，明確公共配套設施建設標準，推進了東溫泉鮮花溫泉小鎮等一批項目開發建設。二是抓好“幸福農莊”建設。堅持因地制宜、適度集中、合理布局，按照“六通六有”要求（即道路通、供電通、給水通、排水通、廣播電視通、通信通，有一個小廣場、一個便民商業網點、一個醫務室、一個垃圾收運站點、一個農家書屋、一個幼兒園），大力推進幸福農莊建設，引導農民集中居住，促進農村生活社區化。

（二）致力于促進農民的市民化，穩妥推進“農轉城”戶籍制度改革。制定相關配套政策，真正讓農民愿意進城、能夠進城、融入城鎮。一是以在城市有穩定就業為前提，允許在城市工作生活一定年限的農民工及新生代自愿轉戶進城；二是農民工轉戶進城后，其就業、住房、養老、醫療、教育等五大城市保障一步到位，與城市居民享受同等待遇；三是轉戶居民原土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等農村權益予以保留，由轉戶居民依法自主處置；四是對自愿退出宅基地的，按照地票價款支付辦法，每畝償付不低于12萬元。目前，全區“農轉城”累計達30138戶、共84238人。

（三）致力于促進土地利用的集約化，創新土地經營、流轉和宅基地復墾機制。一是組建土地股份合作社。在堅持承包關系、土地性質和所有權“三不變”的前提下，農戶將土地承包經營權入股，組建土地股份合作社，形成“土地變股權、農戶當股東、保底加分紅”的土地經營新模式。二是規范土地經營權流轉工作。對土地流轉形式、用途、程序、期限加以明確和規范，注重引導土地、資金向現代農業項目集中，同步推進改田改土、農田水利基礎設施建設，全區流轉土地面積達28.8萬畝，促進了土地集約化、規模化經營。三是創新農村建設用地復墾工作機制。由區國土分局牽頭，區土地儲備中心作為運行平臺具體實施，對農民集中居住以后閑置的宅基地進行復墾，并采取增減掛鉤、地票交易等多種形式，解決城鄉一體發展項目用地指標，提高土地綜合利用價值。目前，共完成宅基地復墾外業測繪10000余畝，其中已入庫1506畝。

（四）致力于促進金融“支農”的多元化，推進農村金融服務創新。在運用財政補助、稅收優惠、以獎代補、財政貼息等經濟杠桿的基礎上，創新農村金融服務機制，為農業發展提供“及時雨”。一是推行農村“三權”融資抵押貸款。出臺“三權”（林權、土地承包經營權、宅基地權）抵押登記實施辦法、貸款管理辦法和抵押貸款風險補償辦法，組建興農擔保公司，推進“三權”融資抵押貸款，已累計發放“三權”抵押貸款42509萬元。二是拓寬農村金融服務領域。抓好“信用鎮”和“信用村”建設，啟動全市首個“農村征信系統”，探索重點特色產業政策性農業保險、農業大災風險轉移分擔等機制，巴南被列入全國農村信用體系建設試驗區。三是引導社會資本“涉農”、城市資本“下鄉”。引進48家金融機構和藍山資本、英飛尼迪、重慶鼎璽等國內外知名私募股權基金（PE）落戶巴南，引導其更多投向農業項目。

四、著力改善公共服務，建立和完善公共服務均等化和農民就業多元化的實現機制

推動城鄉發展一體化，農村公共服務是一大“短板”。隨著現代農業專業分工不斷細化，農民的技能亟待提高。近年來，巴南區著重從三個方面下功夫，努力讓農民“平等分享公共服務”，提高農民“平等參與現代化建設能力”。

（一）改善農村基本公共服務。立足于改善農村生產生活條件，著力推進城鄉基本公共服務均等化。一是完善農村公共服務工作機制。設立農村社區建設及公共服務指導組，專門負責指導、推進城鄉公共服務均等化工作，主要任務是建立農村社區組織，建設農村社區服務中心，推進農村公益性群眾文化、醫療衛生、社會保障等公共服務體系建設。二是加強農村公共服務軟硬件建設。推進“1+X”一體化公共服務平臺建設，“1”就是組建服務機構，建立鎮街社會服務管理中心、村和社區社會服務管理工作站；“X”就是整合服務內容，包括社會治安、矛盾化解、公共教育、民政社保、勞動就業、社會保障、衛生計生、優撫救濟、住房保障、文化體育等公共服務；“1+X”構成覆蓋全面、集中辦公、合成治理的公共服務平臺。加強鎮街社區基礎設施、鎮街健身廣場建設，加快標準化鎮衛生院、村衛生室、社區衛生服務中心建設，全面推進鎮街綜合文化站、影劇會堂、文化廣場和村（居）文化室、農家書屋建設。三是加強和創新農村社會管理。把社會管理重點放在農村基層，抓好村級組織和村干部隊伍建設，使其更好發揮推動發展、維護穩定作用；探索村民自治新模式，建立黨組織領導、議事會決策、村委會執行、其他經濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制，充分發揮群眾的主體作用；建立公安、司法調解、綜治、村民自治、信訪、扶貧救困“六位一體”管理新機制。

（二）加強農民職業技能培訓。把新型職業農民培育納入全區干部人才培養的“總盤子”，實施有專業技能、有穩定崗位、有文化知識、有職業素養的“四有”農民培養工程，使“離鄉”的有較強務工技能，“守土”的能掌握農業技術，提高農民群眾就業創業能力。推進建設20個新型職業農民實訓基地、100所農民田間學校，并采取“企業委托”、“送教下鄉”等多種方式，每年培訓農村實用技術人才10000人次以上，每年培訓新型職業農民500人以上。抓好農村勞動力轉移培訓，通過項目“定向”培訓、專業培訓，促使農民掌握“產業工人”技能。

（三）引導農民多元化就業。根據農民實際情況，鼓勵其多渠道多形式就業。一是堅持促進就業和鼓勵創業相結合。一方面，著力拓寬農民就業渠道，建立完善統籌城鄉的人力資源市場，組建勞務公司，培育一批勞務經紀人，幫助大批農民實現就業。另一方面，堅持以創業帶動就業，通過打造創業孵化基地和微型企業特色村、開展“助你啟航”創業促進行動、加大小額擔保貸款工作力度等措施，引導支持農民創業。二是堅持“送出去”與“引回來”兩手抓。既注重勞務輸出，又鼓勵返鄉創業，打造了聞名全國的“石龍技工”勞務品牌。2012年，全區農村勞動力轉移達20.1萬人，其中區內9.5萬人，區外10.6萬人。

五、狠抓農村經濟主體培育，建立和完善重點項目建設的推進機制

加快城鄉一體化發展，必須依靠經濟主體的強力支撐，發揮重點項目的示范引領作用。

（一）大力發展新型農業經營主體。創新農業生產經營機制，培育新型經營主體，促進農村生產力再一次大解放。探索建立以承包土地經營權、林權、農村房屋產權以及資金、技術、設施設備等要素出資入股的新型股份合作社，積極發展家庭農場，全區已發展農民專業合作社、種養大戶、農家樂等農村經濟主體2500多個，規模化經營程度達76.8%。

（二）充分發揮農業龍頭企業作用。引進發展二圣茶葉、美德集團、光大集團等國家、市、區級龍頭企業70家，注重發揮這些龍頭企業在生產組織、農技推廣等方面的示范帶動作用。探索建立龍頭企業與農民利益聯結機制，采取保底收購、股份分紅等方式，讓農民分享經營效益。

（三）建立“區鎮結合、以鎮為主”的項目推進機制。在城鄉一體發展重點項目建設中，區里由區領導掛帥成立指揮部或領導小組靠前指揮、統籌協調，區級相關部門緊密配合、協力支持。同時，項目所在鎮街由主要領導親自抓，分管領導具體抓，并安排專人與建設業主聯系協調，形成全區上下齊抓共管的格局，確保項目建設順利推進。

六、強化區域發展分類指導，建立和完善考核評價的激勵機制

抓好城鄉一體化發展，既要堅持統籌謀劃、整體推進，又要實行分類指導，發揮考核的“指揮棒”作用。我們立足于區域發展比較優勢強化分類指導，并建立與之相適應的考評機制。

（一）按照“主體功能定位”強化分類指導。優化全區城鄉空間開發格局，劃分為城市聚集區、產城融合帶、城郊特色鎮三個類別，對各鎮街按功能定位謀劃發展、推進建設。在城郊特色鎮開發建設上，注重發揮好在融合城鄉發展、改善城市生態等方面的功能作用，因地制宜推進發展。比如，將跳石鎮、石龍鎮、石灘鎮打造為養生養老特色鎮，安瀾鎮、雙河口鎮打造為鄉村旅游特色鎮，二圣鎮打造為現代農業示范鎮，逐步形成一鎮一品、特色鮮明的小城鎮。

（二）實行“一加一減”完善考核評價機制。注重增強考核的針對性，切實做好“加減法”。一是加碼考核“一辦六組”相關單位。將城鄉一體發展工作納入對“一辦六組”所有單位的年度綜合目標考核，促使其增強責任、落實任務。二是逐次遞減有關鎮街考核指標。改變對鎮街考核“大而全”的做法，對城鄉一體發展工作任務重的“二環”以外鎮街進行減壓，先后取消了工業、招商、財政、GDP等“重量級”考核指標，主要考核城鄉一體發展工作，使其能集中力量推進城鄉一體發展。

巴南區通過建立完善“六大機制”，有力促進了城鄉發展一體規劃、城鄉產業一體布局、城鄉基礎設施一體建設、城鄉公共服務一體推進、城鄉社會管理一體強化、城鄉市場體系一體構建、城鄉生態建設一體實施，城鄉一體化發展取得了初步成效。一是城鄉建設統籌推進。以城鄉一體規劃引領城鄉統籌發展，有效解決了農村因規劃滯后導致發展落后的問題。在龍洲灣濱江片區、環樵坪經濟區、麻柳沿江開發區等加快開發建設的同時，美國熙可集團、河北常青集團、重慶環保集團等一批知名企業紛紛落戶巴南，推進了豐盛古鎮開發、天星寺禪茶文化生態農業、安瀾龍崗錦繡山鄉等120多個城鄉一體發展項目建設。二是農業發展提檔升級。以發展特色效益農業、鄉村旅游業、生態“三養”產業為重點，加快了農業現代化進程，促進了農業產業結構優化升級。優質蔬菜基地、特色水果基地、花卉苗木基地、標準化茶園等加快建設，糧經產值比達到17:83；以生態休閑觀光為主的鄉村旅游業、養生養心養老產業和農業節慶活動帶動旅游業大幅增長，年接待游客達1200多萬人次、總收入近40億元。三是農民生活明顯改善。隨著城鄉一體化發展進程加快，通過農業產業化轉變農民生產方式、農民職業化轉變農民勞作方式、農村社區化轉變農民生活方式，尤其是特色小鎮、幸福農莊和農村基礎設施建設的快速推進，有力地促進了農村發展、農業增效、農民增收。2012年，全區農民人均純收入達到9422元，比2011年增長14.2%，城鄉居民收入比縮小為2.61∶1。