功能區建設 推進新型城鎮化建設的又一路徑選擇：浙江省平陽縣功能區建設的啟迪

□ 吳洪奎

作者：重慶市大足區人大副主任

為深入貫徹落實黨的十八大精神，更好地實施“156”發展戰略，學習借鑒外地城市功能區建設的成功經驗，全力打造成渝經濟區區域中心城市，2012年8月，筆者隨重慶市大足區城市功能區考察組一行赴浙江省溫州市平陽縣，對該縣城市功能區建設情況進行學習考察。

一、基本情況

浙江省平陽縣地處溫州市南翼，全縣陸地面積1051平方公里，轄10個建制鎮、1個民族鄉，總人口87萬，2011年，全縣國內生產總值234億元，財政收入28.5億元，其中地方財政收入16.7億元。

從2010年開始，浙江省平陽縣在完成鄉鎮撤擴并、村居轉并聯的基礎上，積極推進功能區建設，共設置了昆陽中心城區（打造宜居宜商宜創業現代化山水文化名城）、鰲江新區（打造鰲江流域中心城市核心區、商貿服務中心、臨港產業新區）、萬全現代產業新區（建設高新產業集聚區、低碳經濟實踐區、現代農業先行區、生態居住示范區）、北港生態休閑旅游區（打造集休閑度假、觀光旅游、文化旅游、紅色旅游為一體，要素完善，設施先進、服務一流的人文生態旅游勝地）、中部新區（打造現代物流、生活居住區）等5個功能區，實現了縣域11個鎮（鄉）全覆蓋。目前，五個功能區已成為平陽縣產業發展的主戰場，投資開發的新陣地，城鄉統籌發展的新平臺。

二、浙江省平陽縣功能區建設的啟迪

（一）尊重歷史，合理規劃

1.合理劃分功能區空間布局，主要從三個方面考慮：一是尊重歷史沿革，設置五大功能區基本上都是以歷史上的區公所所轄地域為單位；二是功能定位，突出功能區的主導功能，不與其他功能區混淆模糊；三是堅持規模適度原則，這幾個功能區大小正好適中。

2.合理規劃功能區定位，這是科學設置功能區最核心的問題。功能區和中心鎮最大的區別在于：功能區有一個明確的主導功能，職能相對單一，而中心鎮職能則涵蓋經濟社會的各個方面。

3.合理劃分中心鎮與功能區的職能邊界。職能上，功能區主抓規劃布局、開發建設、招商引資，所在鄉鎮主抓社會管理、公共服務、農業農村；機構上，在明確功能區與所在鄉鎮“三定”方案時，按照精干、高效原則，對人員編制統一調劑使用，原則上不再增加編制，同時對內設機構進行了優化整合。

（二）簡政放權，高效靈活

1.下放人事權

賦予功能區、中心鎮黨委有關班子配備方面更大更充分的人事建議權。平陽縣委將除黨政一把手外的班子成員配備建議權完全地下放給了功能區、中心鎮黨委。

2.下放財權

首先，改革土地出讓金收入分成體制。在土地出讓金分成方面，按照強化縣級統籌能力，保證重點項目實施，又充分調動功能區和中心鎮的積極性；其次，增強中心鎮用地保障，年度計劃建設用地指標，除需滿足縣政府建設所需外，剩余土地指標將“生產總值、稅收、人口、固投”四要素為依據進行分配，按比例下達給各功能區和中心鎮。第三，建立鎮級開發建設投資有限公司，增強功能區融資能力。

3.下放事權

一是確?！胺诺孟隆保诠δ軈^屬于一般行政事務的，采取直接授權；屬于行政許可和監督執法等事務的，采取委托放權；有派出機構的，可采取內部調整放權。除這三種方式外確無法下放的事項，采取間接放權和化辦兩種辦法；二是確保“接得住”，在功能區，設立功能區項目建設聯合審批局這一平臺，承接事權下放項目審批的事項 （包括工業企業項目和中心鎮出資的項目審批），組織架構主要由綜合協調科和各職能科室組成。綜合協調科人員由功能區抽調組建，職能科室工作人員由縣職能部門派駐中心鎮基層分局（站、所）的人員組成，聯合審批局的局長由功能區主任兼任、副局長由副主任兼任、科長由基層分局（站、所）的局長（站長、所長）兼任。三是確保“運轉順利”。為此，建立“三項機制”，一是建立聯席會議制度，由聯合審批局局長主持，各科長為成員，協調解決項目審批中出現的問題。二是建立辦事流程規范化制度，即建立健全即收即辦、限時辦結、并聯審批、聯合審批、多證聯辦、網上審批等各項制度；三是建立工作銜接聯動制度，采取上掛下派、蹲點指導的方式，把功能區聯合審批局窗口人員上掛縣審批中心窗口業務學習，把各職能科室業務骨干派到功能區聯合審批局蹲點指導，做到在審批業務上更快地銜接，確保事權下放后不出現脫節和漏洞。

（三）區域互補、協調發展

平陽縣依據不同的產業基礎和生態條件，將一個地區劃分為幾大板塊，設立相應功能區，賦予不同的功能定位，并根據其主導功能確定重點開發區域，從而實現區域內不同地區的功能互補和協調。設立功能區后，實行（功能）區鎮合一的管理體制，把功能區內部的各個片區主要發展什么、各項主導功能分得清清楚楚、明明白白，在功能區內部同樣實現了功能的協調和互補。

（四）強化職能，惠及民生

和全國其他地區一樣，平陽縣鄉鎮政府既是國家治理社會最末端、最基層的組織，其基本職能是社會管理和公共服務，但又同時承擔著繁重的經濟建設和重點工程建設任務，導致其基本職能被弱化，公共服務型政府建設目標達不到位。設立功能區后，規劃編制重點工程建設、招商引資等經濟建設等任務就主要由功能區承擔了，從而使鄉鎮政府得以從繁重的經濟建設任務中解脫出來，側重于社會管理和社會公共服務建設，將更多的精力放在了抓保障，惠民生上，有效地推動了公共服務型政府的建設。

四、重慶市新型城鎮化建設的新路徑

鑒于重慶市特殊市情（大城市、大農村）以及都市經濟圈、渝西、渝東南、渝東北等各個地區不同的自然條件、資源稟賦，以及經濟社會發展狀況，建議在全市尚不具備全面推進功能區建設的情況下，由市里成立專門班子或由發改委等部門牽頭，出臺專門指導性意見，指導各區縣根據自身條件，選擇個別條件成熟的鄉鎮（中心鎮），通過試點，以點帶面，總結經驗，逐步推進這項工作。

(一)關于試點鄉鎮應具備的基本條件

1.必須城鎮規模較大，具備都市型功能區設置的基礎。

2.必須經濟水平較高，具備都市型功能區設置的條件。

3.必須包含試點鄉鎮的全部行政區劃范圍。

(二)關于功能區定位

要根據歷史的、人文的、自然資源等方面的各種要素，確定不同功能區的功能定位，這需要高起點的編制規劃和目標定位。

(三)關于設置思路

確定（功能）區鎮合一模式。功能區管委會主任由一名區縣級領導擔任，以加強領導。功能區管委會與試點鄉鎮試行“兩塊牌子”、“一套班子”，管委會的人員編制與試點鄉鎮統一使用，界定和明晰功能區與鄉鎮政府之間的職能，明確由功能區負責規劃布局，建設開發、投資招商，鄉鎮政府則主抓社會管理、農業農村經濟發展。開發建設職能由功能區承擔，社會事務、農業農村等職能由鄉鎮政府行使。

(四)關于政策支持

功能區建設是一項全新的領域，需要沖破一些機制體制的束縛。因此，充分下放“三權”是題中應有之義。

1.下放人事權，賦予功能區及其鄉鎮黨委關于班子配備更大更充分的人事建議權。

2.下放財權：一是改革土地出讓金收入分成體制，對試點功能區鄉鎮的土地出讓金收入試行“全額返回”、“不予不取”政策。二是強化用地保障。各區縣政府在修編土地利用規劃時，要充分考慮功能區發展的需要，合理布局，統籌安排，加大調整基本農田保護力度，適當增加功能區建設用地總量和指標，確保建設用地需要。第三，試點功能區建立建設投資有限公司，通過盤活固有資產，整合各種可支配資金和資源，逐步注資，做大投融資公司規模，提高功能區融資能力。

3.下放事權：采取直接授權、委托放權、內部調整放權三種方式下放事權。屬于行政許可和監督執法等事務的，采取直接授權；不屬于一般行政事務的，采取委托放權；有派出機構的采取內部調整放權。除這三種方式外確無法下放的事項，采取間接放權和化辦兩種辦法。

(五)關于平臺建設和管理模式

按照“統一管理、分散辦公”的原則，搭建“聯合審批”和“聯合執法”兩個平臺，著力理順功能區與所在鄉鎮的權責關系，確保事權下放工作落實到功能區。打造事權承接平臺，主要是考慮到功能區設立項目建設聯合審批局和聯合執法局，作為事權下放到功能區的承接平臺，突破“區縣級審批事項必須在區縣職能單位審批”的制度障礙，真正實現事權下放的無縫對接。在管理模式上，推行“雙重身份”的管理模式，破解鄉鎮管理權限的瓶頸問題，采用“大整合、大提升”的辦法，在人事制度上推行“雙重管理”，切實提升功能區與中心鎮協同度，有效強化和對區縣屬職能部門派駐機構的調控力。