城中村拆遷改造中的突出問題及對策建議：以重慶市涪陵區為例

□ 王 平 石以超 劉紹軒 萬彥男

城中村是我國各地城市化推進過程中存在的一個普遍現象。它是城鄉二元體制下城市發展到特定歷史階段的產物。隨著新型城市化進程的加快，城中村拆遷改造已成為城市建設的難點、社會關注的焦點。本文結合重慶市涪陵區的實踐，就城中村拆遷改造中的突出問題進行梳理，并提出相應對策建議。

一、城中村拆遷改造中存在的突出問題

重慶市涪陵區江南主城（不含在建新城區）的城市規劃區包括3個街道、33個社區（村），規劃城市建設用地17.2km2,已建成區約15km2。從2010年以來，該區在12個社區、28個居民小組實施大規模城中村拆遷改造，已累計投入改造資金7億多元（其中安置補償4.2億元），征收集體土地1800畝，拆遷農房22萬m2，涉及居民1200多戶4200余人，尚余1800畝左右集體土地。從實踐來看，主要存在六個方面突出問題影響了城中村拆遷改造。

（一）拆遷改造工作面臨的情況比較復雜是影響拆遷改造的直接性因素

首先，從城中村自身來看，本就具有特殊性。它是城鄉二元結構矛盾在城市建設和發展中的縮影。隨著城市規模迅速擴張，建設用地急劇增長，城中村已被城區所包圍，但在空間形態、土地權屬、戶籍管理、經濟體制等方面，仍然保留著明顯的農村特征。尤其是其土地、房屋和居民處在城市范疇，但仍實行農村集體所有制和農村管理模式，這就形成了經濟價值、社會屬性的多重分裂，必然帶來沖突和矛盾。其次，從城中村居住人員來看，構成情況比較復雜。同一區域內，既有當地原住村民，又有遷入戶口、空掛戶口，還有租賃、轉買農房的城區人口和外來人員。即便是原住村民，也有不少人因戶改、婚姻、就業等原因，改變了戶籍關系，成了城鎮居民或非本集體組織成員。據有關街道統計，這些拆遷對象中，原住村民、空掛戶、城區人口和外來人員大致分別占70%、10%和20%，給安置對象界定帶來難度。他們的身份和職業構成比較復雜，還兼有三峽移民、低保對象、下崗失業人員等群體，更加大了拆遷的阻力和難度。第三，從其土地、房屋的性質和用途來看，有交叉性和多樣性。被征用的，既有集體土地、宅基地及其以上房屋，又摻雜著國有土地上房屋；既有住宅部分，又有改作農家樂、商業門面、出租房屋、生產用房等經營性用途的；既有產權明晰的合法房產，又有歷史原因形成的無證房和違法建筑，還有分戶析產、自然繼承、買賣交易形成的協議房。它們適用政策和補償標準不盡相同，處置方法各異，增大了拆遷工作的艱巨性和復雜性。粗略統計，涪陵城中村拆遷改造涉及征用的農村集體土地和國有土地各約占60%、40%；農房中，住宅和經營性用途各約占70%、30%，其中協議房、無證房約占60%，不符合拆遷安置政策的約占30%。

（二）拆遷改造現行補償安置政策不盡合理是影響拆遷改造的關鍵性因素

首先，征地補償政策有缺陷。根據《土地管理法》規定，城市建設用地必須由政府統一收儲后招拍掛，涪陵有的地塊價格高達220萬元/畝。從實際操作看，其收益補償給農民的僅約占50%，上繳國家的約占10%，剩余的為本級政府和開發商所獲。這表明征地拆遷的最大受益者并非拆遷群眾。而且，對集體土地征收補償一律參照其被征前3年常產的規定倍數測算，難以真實反映地塊的利用方式和級差地租。其次，房屋征收補償不合理。目前已出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》只適用于城鎮房屋，對農房征收尚無明確法規，這就造成不同性質土地上的房屋補償差距過大。以磚混結構為例，農房拆遷按300元/m2標準補償，國有土地上房屋則按市場商品房價補償，同地段差價可高達一、二十倍。村民若選擇貨幣補償，根本無法回購同價值商品房或同面積安置房。同時，是以房屋產權登記載明的面積和性質作為補償安置標準，對于非住宅用途農房以及無證房、違章建筑等，難以合法界定和同等補償。第三，安置補償政策失公平。目前在城中村拆遷中，實行的是憑戶口信息和有無承包地作為住房安置的界定標準，只考慮到了部分原住村民，對已農轉非人員、外來人員和一些特殊情況人員的安置，強行要求選擇貨幣補償方式，既有失公允，也容易產生漏洞。如同等條件下的三口之家，若全屬農業人口，可獲得90m2的安置房和部分貨幣補償；全屬非農業人口，只能得到按房屋面積510元/m2的貨幣補償。特別是拆遷面積大而安置面積小的拆遷戶，覺得吃虧較大，自然不愿配合。少數人就此針對政策漏洞，產生了假離婚、假再婚、假分戶等騙取安置補償的行為。第四，集體補償分配偏差大。城中村拆遷后，原有的村集體組織及成員構成發生了很大變化，面臨著集體收益如何分配的問題，包括屬集體的征地補償、剩余集體土地和資產及其經營收入等。它們該歸屬哪些成員，該以何種情況為準，該分給個人還是留在集體，實際處置方法不一，容易引發矛盾和信訪。加之由于民主監管欠缺，個別人員侵吞、騙取集體資產和收益的行為時有發生。

（三）拆遷改造中的安置房建設不夠理想是影響拆遷改造的掣肘性因素

雖然按規定，城中村房屋拆遷可采取產權交換和貨幣補償兩種補償安置方式，但由于房價上漲、貨幣補償無法買到同值房屋，且多數為唯一住房，拆遷戶基本上選擇前者，安置房建設便成為他們關心的熱點。而在實際工作中，出于資金運作、比較效益等考慮，政府和一些開發商存在著 “重拆遷輕安置”、“先拆遷后安置”的傾向，容易造成以下問題：一是安置房建設滯后，過渡期較長，影響了拆遷群眾正常生活，拆遷成本也隨之升高。有的項目拆遷工作早已完成，過渡了兩三年，仍不見安置房開工建設。二是安置房選址多在偏僻和邊緣地帶，或選擇升值空間不大、戶型結構不佳的存量房屋或二手房屋進行安置，難以讓群眾滿意。在城中村改造實施前，涪陵區政府和開發商曾打算提供足量的多處二手房源，但群眾愿意選擇幾乎為零。三是一些安置小區布局較差，綠化、公交、學校、醫療等配套服務設施不夠完善，群眾表示不滿。有關機構對入住安置房的185戶開展問卷調查，要求完善小區相關配套服務的超過80%。

（四）拆遷改造推進易受成本和利益驅使是影響拆遷改造的制約性因素

城中村改造周期長，拆遷及補償、土地一級開發、拆遷后二級開發中的工程建設、居民過渡安置等，均需要巨額資金投入。加之城中村人口密集、基礎設施較差，一般是新區開發成本5至10倍，個別地塊拆遷成本高達220萬/畝。高昂的拆遷改造成本，完全依賴政府直接投融資難以解決，多數項目建設只能靠開發商為主，容易帶來以下問題：一是建設容積率偏高。開發商為彌補土地成本和保持利潤空間，想方設法提高容積率，造成過密開發和土地濫用，影響了城市宜居品質。目前，涪陵江南主城的容積率為3.0，但城中村拆遷改造后新建項目往往在其之上，個別項目高達3.5甚至近4.0。二是個別地塊開發緩慢。開發商挑肥揀瘦，只對區位優越、盈利水平較高的地塊以及商業類項目感興趣，使一些地處偏僻、改造成本較高的項目以及無利微利的基礎類、公益類項目乏人問津，導致土地收儲后達不到預期開發目標。目前涪陵舊城尚有2塊城中村改造拆遷地塊沒有完成招拍掛，影響了連片開發。三是忽視環境和特色保護。在具體開發項目上，往往選擇的是大拆大建，拆舊建新、拆低建高、拆小建大，容易形成生態破壞和千樓一面。而對一些有特色的舊建筑、老街巷、名住宅和古樹木等，開發時沒有保留和利用，消除了歷史文化印跡。

（五）拆遷改造對象的期望過高難以滿足是影響拆遷改造的人為性因素

由于城市建設拉動了城中村土地升值、房價上漲，導致相當部分拆遷戶不能正確看待被征土地和房屋的評估價，往往以周邊或發達地區拆遷補償價格為參照，對補償安置寄予過高期望，從而對拆遷改造工作不理解、不配合。個別拆遷戶存在“大鬧大得、小鬧小得、不鬧不得”的思想，提出許多不合理要求，甚至漫天要價、并死守到底，成為了“釘子戶”。政府顧及穩定，極少依法采取強拆。加之一些開發商為加快進度，與個別拆遷戶單獨簽訂協議，被迫抬高了補償，形成了早拆少得、晚拆多得的反差，引發不少群眾攀比和觀望。據調查，在1200多戶城中村拆遷對象中，主動配合僅占20%左右，無理取鬧約占30%，等待觀望約占50%。同時，部分群眾存在借機撈一把的僥幸心理，企圖套取補償資金，私自亂搭亂建、搶蓋加蓋，待拆房屋“長高”、“長胖”現象嚴重。據統計，拆遷戶有違法建筑的約占80%，其中搶蓋加蓋占一半以上，增加了拆遷補償安置難度。

（六）拆遷改造后難以適應現代城市要求是影響拆遷改造的潛在性因素

城中村拆遷改造后，一些村民短期內難以完成城市居民的角色轉變，加之城鄉生活之間的巨大差異，社會保障和管理服務未相應跟進，給他們融入現代城市帶來困難。一方面，城中村居民在拆遷改造后，喪失了原土地耕作收入和房屋租賃、經營收益，收入來源減少。又因年齡偏大、文化程度不高以及安于現狀的性格，不少人很難再就業或創業；即使安置時政府和開發商提供了一些就業機會，也容易下崗。在已拆遷城中村居民中，40～50歲人員約占20%，其就業較為困難。雖然對他們按失地農民落實了養老保險，一些人還享受了城市低保，但困難的拆遷戶生活仍難以為繼。經調查，城中村拆遷改造后收入和生活質量暫時下降的占了20%以上。另一方面，由于城中村拆遷改造打破了原有的管理區域和建制，形成了一些城市管理的“真空”。特別是部分異地安置戶未能及時納入當地社區管理，導致沒及時享受到應有的公共服務和社區居民待遇。而改造安置后的居民雖然身份上成為了城里人，但新的生活習慣、交往方式和思想觀念沒有隨之樹立起來，心理上融入城市尚需時日。基于上述原因，一些城中村改造和安置地區治安秩序下降、矛盾糾紛較多，社會管理比較困難。

二、推進城中村拆遷改造的對策建議

城中村拆遷改造是一項龐雜的系統工程，法律和政策性強，利益交織，牽扯面廣，涉及經濟、政治、社會、文化和生態建設，必須多措并舉、綜合施治、整體推進。總結涪陵區以及重慶主城、武漢、西安、廣州、深圳等地成功經驗，提出如下對策建議：

（一）堅持規劃先行，科學安排拆遷改造工作計劃

城中村改造作為城市建設的一部分，應遵循科學規劃、合理布局、統一開發的原則，規范有序地加以推進。一是應把城中村改造納入城市總體規劃和土地利用總規，科學制定有關專項規劃和年度計劃，并分期分批實施。應立足城市功能和空間布局，對城中村改造的范圍、模式、規模和開發強度、用地功能等進行詳細規劃設計。特別是要明確劃定不準發展區、控制發展區及建設用地的界限，確定不同城中村的發展和改造方向，規定各類用地的使用要求。二是應合理把握城中村改造開發的節奏及強度，根據市場需求確定土地收儲量、投放量，嚴格控制容積率，適當“留白、減容、增綠”。對那些沒有特別需要和優勢的，先期暫不開發，并嚴格建設和環境控制。尤其是城市邊緣的農村居民點，以及仍在發展的城中村，應提早納入城市總體戰略布局，防止搶搭亂建。三是應在政府領導下，發改、國土、房管、建設、規劃、財政、民政、社保等部門共同參與，統一成立專門機構，在全局上研究和協調解決城中村拆遷改造中涉及的各種問題，包括戶籍改革、建制調整、規劃建設、勞動就業、社會保障等方面。

（二）堅持以人為本，合理制定執行補償安置政策

要依據有關法規和政策，在保障國家利益、集體利益和當事人利益的前提下，合理制定統一的拆遷補償安置標準。一是應改革現有的土地征用制度，完善拆遷法規依據。土地招拍掛的收益除直接補償集體和村民外，應提取一定比例用于失地農民的養老保障、醫療保險、就業培訓、創業補助等。既要提高集體和村民的獲益比例，又要考慮村民的未來和出路問題。二是對于合法房屋拆遷的補償，應參照市場價位、級差地租和建筑結構及年代，合理實行征收評估、等值補償。對于無證房、協議房，應根據實際情況給予產權確認，以及同值或適當補償。對安置面積遠小于拆遷面積、歷史原因違法建筑、非住宅用途農房等特殊情況，應分別采取返購經濟適用房、降低條件認定產權、提高補償標準的方式予以處理，并兼顧補償拆遷房屋使用人的合法權益。對于搶蓋加蓋的違法建筑，堅決不予補償。三是允許并尊重村民多項選擇補償安置方式，不能強行要求。對自愿選擇一次性貨幣安置和提前按期簽訂協議的，可給予獎勵。要考慮住房困難戶的實際需求，保證享有人均基本安置面積。對無法安置但情況特殊的人員，可通過經濟適用房和公（廉）租房途徑解決居住保障。四是要合理處置集體共同財產及收益，保護村民應有的權益。應積極探索集體經濟多種形態，創新分配方式。可考慮將集體資產按公司法改造成股份制經濟，根據戶籍、農齡等情況，將股份公正合理地分配給全體村民，每年按股分紅，并享有自由處置權，允許股份繼承、轉讓、抵押甚至退出。要加大對集體“三資”的監督和管理力度，防止被少數人侵占或流失。

（三）堅持多元參與，適當選擇融資和開發模式

城中村改造的巨大資金壓力，可通過在政府-村集體-村民-開發商協同的格局下，投融資渠道和主體的多元化來解決。政府應從征地的財政收益中安排一部分用于城中村改造，并適度采取銀行信貸和社會借債。要以項目承包制為主要運作方式，采取“毛地出讓”、“地價減免”等優惠政策，吸引社會資金和引進開發商參與。應允許集體組織和城中村居民將宅基地和不動產折價入股，與政府和開發商合作，既減少拆遷成本，又增加收入來源。在拆遷改造模式上，可采取三種：一是政府投入為主。即政府作為城中村拆遷改造的主體和責任人，負責改造政策方案的制定實施，承擔起主要工作，主要適于一些規模小、投資少或地段偏僻、需先期開發的項目，以及重大基礎設施和公益項目。二是集體組織為主。即政府實施優惠的改造政策，城中村居民通過民主協商、集體討論，決定本地改造的所有方案，并開辟多條融資渠道，自行實施改造。三是社會開發為主。即政府公布方案和政策，將開發用地和建設用地捆綁招標，吸引社會資本，通過開發商對城中村進行改造。三種模式可以相互結合運作，但無論哪種模式，都必須政府主導，堅持統一規劃、連片開發。

（四）堅持先建后拆，高度重視安置房建設問題

安置房建設事關城中村拆遷群眾安居樂業。一是應按照“先安置后拆遷”的程序規范拆遷，對即將改造的城中村，要將總體安置和分戶安置方案確定并公示無異后才能進行，以消除拆遷對象的顧慮。二是應倒排工期，協調各方加快安置房建設并盡早投用，縮短群眾拆遷安置過渡期。在過渡期內，要提供臨時住所或臨時補助；承諾過渡期滿但未能入住的，增罰違約金。三是應選擇地理位置較好、方便出行購物的地帶修建安置房，讓老百姓放心滿意，感到有較大的增值空間。四是應配套完善安置小區基礎設施和服務功能，包括綠化、市政、環衛、通訊、水電氣供應以及物管等，保證生活質量和宜居品質。要加強安置所在區域的公交、醫療、教育、商業等網點布局和基礎建設，為拆遷戶提供便利的公共服務。五是應注重安置房建設保障，在銀行貸款、配套費減免、專業設施增容等方面傾斜支持，并抓緊完善相關合法手續。

（五）堅持統籌兼顧，妥善處理好三個方面的關系

城中村拆遷改造涉及諸多問題，要綜合協調各方利益，找到平衡點。一是妥善處理政府、企業、集體、群眾之間的關系。政府要約束開發商，保護群眾利益；開發商在獲取利潤的同時，要盡力保障群眾權益；集體、群眾在維護自身利益的同時，也要積極配合拆遷。在多方博弈中，要始終把群眾利益放在首位。二是妥善處理社會公共利益與非社會公共利益的關系。應當設置必要的“門檻”，縣級以上政府只有在道路交通、公共衛生、災害防治等公共利益的情況下，才可以行使征地拆遷權，防止濫用城中村改造名義強行商業開發。對于非社會公共利益項目，由開發商實行開發計劃，直接向拆遷戶協商補償事項，政府只能作為中立者，發揮平衡雙方利益的作用，保障弱勢群體的合法權益。三是妥善處理拆遷改造與生態、文化保護的關系。實施城中村拆遷改造決不能盲目大拆大建，要注重城市改造與生態環境保護、歷史文化傳承相融合，實現城市發展可持續。對因大拆大建而破壞的植被、水體等要及時恢復，不能以犧牲生態環境為代價。

（六）堅持公平正義，全程確保組織實施陽光運作

針對群眾普遍“不患寡而患不均”的思想，必須堅持“陽關拆遷、陽光補償、陽光安置”。一是充分尊重民意。通過走訪、座談、調查等形式，在規劃、拆遷、補償、安置等方面，充分聽取并采納群眾意見建議。尤其是在拆遷改造實施前，要搞好咨詢聽證和摸底調查，并進行風險評估。二是擴大群眾知情權。通過便捷直觀的方式，加大城中村拆遷改造意義和政策的宣傳。特別是要把拆遷政策、補償標準和相關法律法規向群眾講清楚。三是統一執行政策和標準。對所有拆遷戶應一視同仁，杜絕暗箱操作。要全程公開拆遷政策、拆遷程序、補償標準、安置情況、簽約情況等，自覺接受群眾監督。四是遏制不公正和腐敗發生。國土、房管、監察、審計、農業等部門，應把城中村征地拆遷作為重點領域，對可能滋生腐敗的環節加大監管。特別是對一些基層組織和工作人員違規、違紀、違法行為，要提前介入、主動干預和及時查糾。

（七）堅持全面融入，后續抓好社會保障和管理服務

要堅持城中村有形改造和無形改造相結合，同步推進，相互促進。必須徹底打破城鄉二元管理體制，把城中村及其居民納入城市管理和保障體系，使之一視同仁享受到市民待遇和公共服務，并從生活形態到思想意識真正融入現代城市文明。一是促進歸屬身份轉變。加快城鄉統籌戶籍制度改革，失地農民全部“農轉非”，并平等享受市民待遇。加大撤村改居力度，將異地安置居民改歸當地社區管理。二是解決就業收入問題。加強城中村居民文化素質教育和職業技能培訓，在就業信息、職業介紹、創業扶持等方面提供必要服務。政府、開發商需拿出或購買一批公益性崗位，優先解決其中困難人員就業。居民收入來源要依靠從事二三產業、服務企業社區、養老金和低保、集體股份分紅等。三是完善社會保障體系。進一步健全失地農民養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障、大病救助、臨時救濟等制度，既要在征地拆遷中全面考慮，又要逐步實現城鄉同標準、均衡化。四是加強文明教育引導。把培育現代新市民作為戰略任務，突出抓好城中村居民的公民道德、法律法規、城市管理、健康生活等知識普及，增強市民意識、環保意識、守法意識，引導其脫胎換骨融入現代城市。五是強化社會管理服務。應發揮社區組織的功能作用，抓好社區文化、社區管理和社區服務，增強基層精神文明和民主法治建設。要建立健全基層維穩維安工作平臺和群防群治工作體系，加強社會管理綜合治理，重視解決合理信訪訴求。