武陵山區連片扶貧開發資金的現狀與治理

□ 向玉蘭

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》明確了對武陵山區進行示范連片扶貧開發的發展思路，要求以貧困村和貧困戶為工作重點，改善基礎設施，培育基礎產業，提升基本素質，保障基本民生。開啟如此龐大的系統工程，搞好總體規劃是前提，用好扶貧資金是關鍵。

一、武陵山區連片扶貧開發概述

（一）主要內容

一是加強基礎設施建設和生態建設 （交通、水利、能源、通訊）;二是發展特色產業(旅游、農業、加工業、服務業、民族文化業)；三是改善農村生活條件；四是促進人力資源開發；五是發展社會事業（教育、醫療、科技文化體育、社會保障）

（二）區域范圍

主要包括重慶（7）湖北（11）湖南（37）貴州（16）四省市交界地區特困縣共71個，總人口3645萬人（其中：城鎮人口853萬人、農村人口2792人），其中，國家級貧困縣41個，省市級貧困縣13個，有11303個貧困村、301.8萬貧困人口，有9個世居少數民族。山區地形復雜、多為及荒坡，抗災能力差，土地貧脊，自我發展能力弱；貧困群體面廣，整體素質差、脫貧致富能力差，農民返貧率居高不下，集中連片或分散貧困現象均較為突出。根據武陵山區優勢，國務院提出打造片區先行示范區。我市主要有7個區縣，黔江、武隆、石柱、豐都、秀山、酉陽、彭水，占全市18個重點區縣的近40%。重慶市目標就是在2012年黔江脫貧，2013年武隆脫貧，2014年秀山、石柱、豐都脫貧，再次是彭水和酉陽。

二、當前扶貧資金使用存在的問題

扶貧資金是“救命錢”，也是“良心錢”。如何把資金投在關鍵處、用在刀刃上，事關扶貧開發的成敗，事關黨委政府的形象，事關人民群眾的利益。但過去和當前扶貧資金使用卻存在著一些不容忽視的問題。

（一）地方配套資金跟不上

過去實施的一些扶貧開發項目，往往需要地方配套一定比例的資金。而貧困地區，往往因為基礎設施較差，經濟發展滯后，財力十分積弱，地方財政保吃飯十分困難，抓發展無力投入，更談不上用財政的資金投入到扶貧開發中，加之政府不敢又不能舉更多的債務，導致地方配套資金無法落實，致使一些項目實施困難，也難以達到預期效果。如果政府千方百計靠舉債來實施這些項目，只會給政府造成更大的財政壓力，極大地削弱政府自身的造血功能，形成越扶越貧的惡性循環。

（二）群眾自籌資金難度大

在當地無論是城鎮居民還是當地農民，受教育程度均比較低，信息閉塞，思想落后，技能較差，就業門路窄，脫貧致富能力非常弱，農民返貧率居高不下，集中連片或分散貧困現象均較為突出。上級扶貧資金實行地方配套政策，扶貧開發成本又逐年遞增，使貧困家庭無力承擔自籌資金，扶貧資金難以落實到貧困家庭中，部分家庭只能放棄扶貧救助。據2012年實地調查，農村C、D級危房改造補助，按照標準一戶危房改造補助資金為1.5至2.5萬元，按最低成本價計算，實際改造一戶危房平均價約為2～4.5萬元，一戶貧困家庭改造危房應配套自籌0.5～2萬元，部分特困家庭因為拿不出這筆錢而放棄，還是居住在原來破舊危險的房子。農村公路建設補助，一公里農村公路上級補助資金平均為40萬元/公里，農民配套自籌5萬元/公里，但農民人均純收入僅約5200元，僅占全國平均水平的59%,生活已經十分拮據，集資對他們來說無疑是一件難事。集資到不了位，修起來的公路質量就得不到保證。

（三）扶貧資金使用范圍有限

政府雖然每年都投入了大量的扶貧資金，但面對高山峽谷的地理環境、成倍增加的發展成本、量大面廣、情況復雜的扶貧對象，這些資金使用范圍仍然十分有限。主要表現在：首先，在使用前期，缺乏扶貧的總體規劃不夠科學合理，存在“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的短期行為。其次，在使用后期，配套功能沒跟上或維護資金低。再次，還有的地方熱衷于給錢送糧、買東西等“一陣風”。要知道錢有花光，糧有吃完，東西有用壞的時候。送糧送錢的慰問可以給貧困家庭帶來一定的溫暖，但沒有從根本上解決群眾脫貧的問題，缺乏讓群眾致富的路子和措施，于是“山還是那座山，梁還是那道梁”，窮還是依舊窮，困還是一樣困。

（四）扶貧資金管理過于繁瑣，缺乏靈活性

把有限的錢用好、用夠，把錢用在最需要的地方是扶貧資金最基本的使用管理要求。但通過調查發現，扶貧項目資金管理雖然已經十分嚴格，但存在著管理程序繁瑣的現象。

三、對武陵山區連片開發扶貧資金使用的建議

如何使用好扶貧開發資金，為做好全國示范，讓山區脫貧致富，讓山區人民滿意，最終實現共同富裕的目標，特提出如下建議：

（一）資金統籌

按照統一規劃、統籌管理的原則，首先，科學確定以保障民生為重點的實施項目。根據“扶標”與“扶本”相結合的辦法，既要重視日常和臨時扶貧，也要重視扶持該地區的道路交通、能源資源、城鎮新村等基礎設施建設；既要重視特色農業、旅游商貿、工業信息等產業經濟發展，更要重視教育科技、思想文化、醫療衛生等工作。啟動一大批助發展、促增收的具體發展項目。其次，合理確定投資規模。根據項目具體情況確定合理的經濟投入，整合各塊資金，建立統一扶貧開發資金賬戶，便于資金的統一籌集和調度。由于該地區各區各縣均為經濟發展落后區域，自身財力狀況差，無法也無力用自有財力投入到扶貧開發中。

（二）資金統用

各省市、各區縣、各鄉鎮直至各村社的具體情況各異，實施項目有別，扶貧標準和建設成本有著較大差距。建議由國家相關部委成立專門常設機構，規范使用資金，從而發揮資金的最大效益。

（三）資金統管

資金統管，管理出效益。由于該扶貧開發工程涉及面寬量大，需要建立完善統一規范的管理辦法。為此建議：

1.資金統一撥付

由國家成立專門機構進行資金統一管理和撥付。對于跨省級區域的項目，由國家確定機構進行統一招投標，地方政府負責項目實施的環境保障，資金由國家專門機構統一撥付到建設單位；對省（市）級內的項目，由省（市）政府確定機構進行統一招投標，資金由國家專門機構統一撥付到省市政府；對各區縣范圍內的項目，由區縣政府指定機構進行統一招投標，資金由國家和省（市）專門機構統一撥付到區縣政府，減少中間環節；對直接補助給群眾的資金，由各級專門機構統一撥付到區縣后安排到鄉鎮據實足額發放。

2.落實主體責任，靈活運用。

根據項目實施主體確定主體責任，尤其要信任最基層的鄉鎮，放權基層政府，更要明確其責任，充分征求群眾意見和觀點。在實施過程中，各級行政機關和專業技術單位要充分體現基層政府和群眾的發言權和主動權，對開發扶貧工程實施過程中的社會穩定、質量安全、項目合理性要各司其職，更要保證所有的資金用好、用活、用規范，不能在開發扶貧中倒下干部，不能在開發扶貧中苦了群眾。

3.加強監督審計

建立“實施前預算、過程中監督、完成后審計”等各個環節，做到工程專項、資金專戶、專款專用，嚴禁擠占、截留、挪用和貪污，違者嚴厲追究查處。

4.政策統一

為增強貧困地區的自主發展能力，扶持地方經濟發展，建議如下:

一是建立對口幫扶機制。對納入開發扶貧范圍為的區縣，確定一戶中央企業、發達地區的區縣實行一對一的幫扶，幫扶單位每年應在資金、項目上給予支持。

二是繼續給予財稅優惠和政策扶持。加大中央財政一般性財力轉移支付力度，整理歸并各項專項轉移支付；對武陵山貧困地區產生的稅收，全部留存地方或安排地方使用；對武陵山片區執行國家稅收優惠政策導致地方財政收入減收部分實行轉移支付補助；完善生態功能區轉移支付政策體系，大幅度提高生態補償轉移支付力度。

三是支持社會事業發展，優先保障基本民生。擴展就業培訓項目，提高勞動力素質，擴大就業途徑；調整優化城鄉中、小學校教育布局，讓貧困家庭中的勤奮孩子也能接受優質教育；完善公共衛生和醫療保障體系，讓普通家庭能又好又便捷地享受醫療惠民政策；加強科技文化建設，營造濃厚文化文明氛圍，讓山區人民移風易俗，走文明風尚之路；增加財政預算，提高基層干部，尤其是村、組干部待遇；建立責權對等的行政管理機制，讓縣、鄉有權辦事、有錢解決事，增強基層工作公信力，提高辦事效能。

四是完善規范農村金融信貸政策。要讓貧困農民真正能貸款能創業，杜絕不良人士濫用農村金融信貸政策。

用政府主導、群眾主體、社會主推三種力量，大力實施基礎設施建設、基礎產業培育、基本素質提升、基本民生保障四大工程，我們就能更好地運用連片扶貧開發資金，做好連片示范工作，貧困山區一定能走出一片新天地。