經(jīng)濟學視角下我國社會保障支出的有效性探析

王方方

改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，以勞動合同制度為基礎(chǔ)的勞動力市場也逐漸得以確立。然而，對于那些由于遺傳、后天等各種原因造成能力低下、難以在市場經(jīng)濟中競爭的人，生活往往會陷入困境。這正是制定與完善社會保障制度，適時增加社會保障支出，實行轉(zhuǎn)移支付的初衷。

一、社會保障支出對經(jīng)濟發(fā)展的有效性探析

堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，毫不動搖地發(fā)展我國的經(jīng)濟。小平同志也說過，發(fā)展才是硬道理。然而，經(jīng)濟的發(fā)展固然重要，人民的生活水平也不容忽視。如果放任收入差距的無限擴大的態(tài)勢，置人民于疾病、老年、工傷、失業(yè)、生育、貧困等各種風險和水火中而不顧，那么必然導(dǎo)致社會秩序的混亂，反過來，又會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。基于此，專門應(yīng)對社會成員各種風險的社會保障支出就顯得舉足輕重了。

（一）社會保障支出可為經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定的社會環(huán)境

這主要體現(xiàn)在三個層面。首先是起基礎(chǔ)作用的社會救助層面，主要是通過對貧困對象施以物質(zhì)援助，以保證貧困的特殊群體的最低生活水平，解決大量貧困的低收入家庭的生活困難、教育不公、醫(yī)療貧乏等各種問題。其次，是社會保險層面。在市場經(jīng)濟條件下，為了預(yù)防職工因從事各種生產(chǎn)性和服務(wù)性的勞動而遭受到老年、疾病、工傷、失業(yè)、生育等各種風險，國家設(shè)立了社會保險制度。也只有在解決了勞動者的后顧之憂的前提下，勞動者才會以更積極的態(tài)度投身工作。最后，也是最高層次的社會福利，這點主要是由政府通過增加公共福利方面的支出，大力建設(shè)各種基礎(chǔ)設(shè)施、提供各種無償或低償服務(wù)的行動，以增加社會成員可利用的各種資源，促進社會公平。各種需要已滿足的時候，社會呈現(xiàn)一派祥和的局面。

（二）社會保障支出可適時調(diào)節(jié)國民的可支配收入，促進經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展

政府財政支出之一的社會保障支出，集中體現(xiàn)在政府的轉(zhuǎn)移支付支出上。政府的轉(zhuǎn)移支付是指政府在社會福利保險、貧困救濟和補助等方面的支出。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展大起大落的時期，政府通常會發(fā)揮政府轉(zhuǎn)移支付的作用。即在經(jīng)濟蕭條時期，失業(yè)增加，收入減少，有效需求不足，政府會增加社會福利費用，提高轉(zhuǎn)移支付水平，比如提高失業(yè)救濟待遇、延長失業(yè)救濟金領(lǐng)取期限，增加人們的可支配收入，從而增加社會的有效需求，促進經(jīng)濟的發(fā)展；在經(jīng)濟發(fā)展過熱、高度膨脹時期，物價急劇上漲，通貨膨脹率上升，政府可以減少社會福利支出，降低轉(zhuǎn)移支付水平，比如適當降低失業(yè)救濟金的水平、嚴格按照標準執(zhí)行失業(yè)救濟金領(lǐng)取期限，從而降低人們的可支配收入和社會總需求水平。這就是社會保障支出的 “杠桿效應(yīng)”。

（三）社會保障支出作為一項人力資本投資，發(fā)揮人力資源管理的作用

社會保障制度對人力資源管理的作用是常常被忽視的一個考核指標。社會保障支出相當程度可以被看做是對人力資本的投資。社會保障支出能夠減輕由于經(jīng)濟動蕩、自然災(zāi)害、疾病、傷殘和個人不幸?guī)淼拇嗳跣裕稚€人和家庭的經(jīng)濟風險，保護人口的生產(chǎn)和再生產(chǎn)，也就是保護社會人力資源。從政府的角度看，社會保障支出發(fā)揮再分配的作用，通過分散風險對促進人口再生產(chǎn)、提高人口質(zhì)量和保護人力資源作用是巨大的。尤其是失業(yè)保險、社會救濟和最低社會保障等項目支出，對于防止貧困及保護因貧困而受損的人力資源的作用非常明顯。胡鞍鋼博士認為：“社會救助不僅是一種社會公平，也是一項有長遠收益的人力投資，它可能會暫時犧牲一些眼前的資源，卻能增加未來的生產(chǎn)力。”

二、社會保障支出對收入再分配、縮小收入差距的效果分析

在分配領(lǐng)域中，市場機制常常失靈，導(dǎo)致收入分配不公和收入分配差距過大等問題。科學的社會保障制度設(shè)計，通過向高收入者征稅，并向貧困者和收入較低者進行轉(zhuǎn)移支付，以糾正分配領(lǐng)域的市場失靈問題，實現(xiàn)收入分配的合理格局。但我國的社會保障實踐，由于存在條塊分割、“碎片化”、地區(qū)間財政支出差異懸殊，導(dǎo)致社會保障支出在調(diào)節(jié)收入差距方面的作用不甚明顯，甚至起到負面效應(yīng)。具體而言，表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）城鄉(xiāng)收入差距呈逐漸拉大的趨勢

計劃經(jīng)濟時代，我國的社會保障制度主要是單位保險制度，國家或者單位統(tǒng)一承擔勞動者的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題，居民之間的收入差距非常小。但是在改革開放之后，隨著市場經(jīng)濟體制逐漸確立，國家逐漸取消了“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)制度，勞動力市場迅速發(fā)展、勞動合同制度隨即確立。由于受到先天遺傳、后天習得、地域差異、受教育程度等因素的影響，勞動者之間的勞動能力差別變大，收入差異迅速擴大化。2010年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)表明，中國的城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入和農(nóng)村居民家庭人均純收入之間的差距越來越大，截止到2009年底，中國城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入是農(nóng)村居民家庭人均收入的三倍左右，城鄉(xiāng)居民收入差距達到一萬二左右，且在之后又有繼續(xù)擴大的趨勢。這些差距僅僅是通過比較顯性收入得來的，考慮到隱性收入，城鄉(xiāng)居民的收入差距將會更大。國家雖然在上個世紀九十年代漸漸取消了福利分房的措施，但是城鎮(zhèn)居民卻率先享受著養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷甚至是生育保險、住房公積金，同時還享受著政府提供的各種齊全的公共設(shè)施。相反地，農(nóng)村居民享受國家社會保障支出的待遇較晚，即便是新型農(nóng)村醫(yī)療保險也只是在2003年開始試點，截止到2010年底基本實現(xiàn)全覆蓋；2009年才開始試點“新農(nóng)保”雖然在逐步擴大覆蓋范圍，但是截止2011年，覆蓋面也只達到60%左右。事實證明，社會保障支出的受益者中城鎮(zhèn)居民占據(jù)多數(shù)，且待遇遠比農(nóng)村居民高的多。

（二）同一地域內(nèi)不同群體之間的收入差距逐漸拉大

在農(nóng)村地區(qū)，每家每戶的勞動力人數(shù)、負擔人口不同，家庭經(jīng)營收入、財產(chǎn)性收入有異，甚至是按人頭標準分到的轉(zhuǎn)移性收入和個人能力取得工資性收入也有所不同，導(dǎo)致不同的農(nóng)村家庭的平均每人純收入形成了很大的差異，甚至出現(xiàn)高收入農(nóng)民的純收入是低收入農(nóng)民純收入的十倍。盡管農(nóng)村的“皇糧稅”早在2006年取消，政府也加大了對農(nóng)村地區(qū)的各種補貼力度，甚至是發(fā)展農(nóng)村的社會保險制度、完善農(nóng)村的最低生活保障制度，但仍難以扭轉(zhuǎn)農(nóng)村不同群體之間收入差距擴大的趨勢。

而且，同一地域范圍內(nèi)最能體現(xiàn)收入差距擴大的集中在城鎮(zhèn)地區(qū)。與農(nóng)村地區(qū)不同的是，城鎮(zhèn)地區(qū)的居民主要靠就業(yè)增加居民收入。在城鎮(zhèn)居民家庭中，不僅受家庭人口數(shù)量的影響，還受到就業(yè)人口數(shù)量、就業(yè)面、就業(yè)者負擔人數(shù)（包括就業(yè)者本人）的影響。除此之外，城鎮(zhèn)居民收入來源比較廣泛，有股票投資、基金收益、房產(chǎn)投機、租金等等，但是相比較而言，低收入階層就沒有這么多的收入來源了。

盡管我國社會保障制度在不斷完善與發(fā)展，但是不論是社會救助支出還是社會保險支出，仍無法成功防范與解決低收入人群因病致貧、因教致貧的問題。而且，公務(wù)員這一龐大的群體在沒有繳納任何費用的情況下，卻能夠在退休之后享受到高于大部分行業(yè)勞動者的養(yǎng)老金待遇，實屬不公。

（三）東、東北、中、西部地區(qū)之間居民收入差距不斷拉大

收入差距的擴大還表現(xiàn)在不同地區(qū)間的居民收入差距呈逐漸增大的趨勢。盡管東、東北、中、西部等地區(qū)受到當?shù)刭Y源、氣候、地形先天因素的影響比較突出，加上歷史政治因素作用，東中部受到國家重視、政府政策與資金的扶持，隨著改革開放的春風東中部地區(qū)相對發(fā)展較快，城鄉(xiāng)居民，尤其是城鎮(zhèn)居民收入水平快速上升，是中西部地區(qū)無法趕超的。盡管《中華人民共和國社會救濟法》也規(guī)定：社會救助所需資金，由地方各級人民政府列入財政預(yù)算，專項管理，專款專用；對財政困難的地區(qū)和遭受特大自然災(zāi)害的地區(qū)，中央財政按照規(guī)定給予適當補助。但是，由于中國地方官員受到“晉升錦標賽模式”的影響與驅(qū)動，地方各級政府均以GDP為其政績首要及主要的衡量標準，“唯GDP論”成為地方官員升遷的首要考核標準，這些造成了地方各級政府只重視工業(yè)等經(jīng)濟的發(fā)展，增加對立竿見影的項目的財政支出比例及扶持力度，忽視了甚至犧牲少數(shù)社會弱勢群體的利益。

作為收入再分配的政策之一，社會保障支出的功能之一是調(diào)解收入差距的有效手段。但是，在我國經(jīng)濟發(fā)展迅速、綜合國力逐漸增強的過程中，社會保障支出并沒有能夠有效地調(diào)解社會勞動者之間的收入差距，甚至于起到加速擴大收入差距的作用。

三、社會保障支出維護社會公正、促進社會穩(wěn)定作用分析

社會勞動者的老、弱、病、殘、孕以及勞動能力的喪失，在任何時代和任何社會制度下都是普遍存在的現(xiàn)象。在當代中國，隨著生產(chǎn)的高度社會化和分工協(xié)作的發(fā)展，風險因素更是日益增多，危害程度也在不斷加劇。在為數(shù)眾多的社會勞動者因各類風險和收入損失而陷入生計無著并得不到及時解決的時候，就會成為社會的一種不安定因素，影響經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定大局。總設(shè)計師鄧小平在1989年2月26日曾說：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉。”原因在于沒有社會的穩(wěn)定，經(jīng)濟就難以發(fā)展、社會難以進步。經(jīng)濟發(fā)展、各種社會政策的制定的最終目的與歸宿均是為了有一個穩(wěn)定、和諧、美好的社會。作為社會保障支出的重要依據(jù)，社會保障制度是國家通過立法、組織、統(tǒng)一管理，對生活水平達不到最低標準者實行救助，對暫時或永久失去勞動能力的人提供基本生活保障，逐步增進全體社會成員的物質(zhì)和文化福利，保持社會安定，促進經(jīng)濟增長和社會進步，充當著社會的“減壓閥”和“安全網(wǎng)”的作用。

四、增強社會保障支出有效性的措施與建議

通過以上分析可知，我國的社會保障支出在縮小收入差距、維護社會公平正義、保證經(jīng)濟有序發(fā)展方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是，當今的中國仍存在許多不容忽視的社會問題，比如，弱勢群體、被邊緣化的人員數(shù)量眾多，地區(qū)間、不同人員之間的社會保障待遇水平差距拉大等。可見，社會保障支出的有效性還有待進一步增強，為此筆者認為，要提高我國社會保障支出的有效性，需要做到以下幾點：第一，社會保障支出與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。第二，始終堅持公平與效率相統(tǒng)一的原則，以公平縮差距、促發(fā)展。第三，適時增加社會保障支出絕對額，不斷提高社會保障支出占財政總支出的比重。第四，通過財政稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵社會各界參與慈善事業(yè)，克服國家社會保障支出不足的瓶頸。第五，積極穩(wěn)妥地實現(xiàn)社會保險全覆蓋的同時，加大對社會保障資金的征繳力度，保障社會保障支出資金的有效供給。第六，建立一支強有力的、囊括計算機信息、高級管理、高級精算的在內(nèi)的、專業(yè)化的高、精、尖人才隊伍，提高社會保障基金的保值增值能力，實現(xiàn)社會保障基金科學化、規(guī)范化管理。

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