我國政府信息公開的困境及對策研究

崔航一

（吉林大學 法學院，吉林 長春 130012）

政府信息公開問題是近年來行政法領域研究的熱點問題，眾多學者給出了政府信息公開的含義。例如馬懷德教授認為政府信息公開應分為幾個層次，不同層次上含義有別：層次一是指政府應及時向社會公眾公開有關法律法規及有較強約束力的政策和命令；層次二是指政府應公開具體執法案例的執法依據和法理；層次三是指政府應公開內部工作制度以便公眾及時了解政府的工作程序和機能。[1]楊海坤教授則認為政府信息公開是指將一切有關對人的權力、利益、義務等的信息資料依法向社會公開，公民均可申請查閱、復制，相關部門應提供便利，但依據法律規定應予以保密的或涉及個人隱私的除外。[2]本文中的政府信息公開與生活中人們常說的消息的公開有很大區別。它并不僅僅指將政府的策略和信息加以表達使公眾能夠理解，而是要使公開的信息對公眾具有獲得性、表意性和有用性的特點。[3]只有公開的信息同時具有獲得性、表意性和有用性，政府信息資源才能共享，從而政府信息公開才能具有現實意義。

一、我國政府信息公開的現狀及困境

（一）立法現狀

于2007年4月公布，2008年5月1日正式實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》 （以下簡稱條例）是我國首部關于政府信息公開的專門性法規。顯然，《條例》出臺以前，政府相關部門奉行的是“以不公開為原則”，公開的信息需要有法律的明文規定。但應看到當今我國立法方面已經邁開步伐，尤其確立了政府信息公開的核心內容，即“以公開為原則，不公開為例外”。雖然在《條例》出臺以后情況有所改觀，但與西方發達國家相比，我國政府信息公開的深度和廣度都有所不及。而且《條例》只為政府信息公開制度提供框架，并沒有將具體措施落到實處。對政府信息公開的內容、形式、程序、權利人都規定不詳，導致實用性不強。此外，政府信息公開的相關規定沒有寫入憲法，必將使其效力遭到質疑，只有在憲法中有合理根據才可長治久安，利于相關法規的實施。

（二）實踐現狀

1.公務人員工作效率低。實踐離不開政府公務人員的工作，但我國少數地區仍存在政府公務人員玩忽職守、不依法辦事的狀況，這對政府信息公開造成困擾。他們忽視群眾要求，不以大局為重，對于發生的疫情、事故采取瞞報手段，對媒體封鎖信息。這是政府信息公開前進道路上的重要障礙。

2.政府網站運行形式化。近年來各大政府網站如雨后春筍迅速發展起來，是應WTO的要求，同時也是政府信息公開的又一渠道。但實踐中網站的運行并不盡如人意，公眾瀏覽網頁時會發現，相當一部分政府官方網站程序設計并不健全，點擊后經常顯示“無法顯示該網頁”。

3.技術問題有待解決。立法上我國政府信息公開的相應救濟制度匱乏。當前我國的行政訴訟法和行政復議法均沒有規定針對被拒絕申請，當事人可以提起行政復議或訴訟。法律條文規定有缺失，專業術語較多，公眾無法理解。此外，各大政府網站技術性缺陷也十分突出，政府網站的實效性堪憂。而且，政府機關的資料檔案并沒有得到分類保存，儲存的資料雜亂無章，給公民知情權的行使帶來困難。我國并沒有信息分類查詢制度，相關資料也沒有一個統一的專業目錄，這些技術性問題都有待解決。

二、走出困境的對策

（一）立法適應現實

1.出臺《中華人民共和國政府信息公開法》。要想使政府信息公開達到預期效果，僅僅制定信息公開條例是遠遠不夠的，筆者認為我國應進一步出臺《中華人民共和國政府信息公開法》，進一步解決《條例》與《檔案法》、《保密法》等高位階的法律相沖突的問題。將條例的位階升格為法律，會對整個政府信息透明起到重大的推動作用。同時，推進《檔案法》、《保密法》的進一步完善，使其形成一個整體共同保護公民的知情權。在賦予政府權力的同時，明確規定其義務，切實保護公民的知情權和參與權。相關司法解釋的出臺也可為條例的實施提供幫助。

2.完善相關救濟制度。“無救濟則無權利”，對于政府信息公開來說，相關救濟制度不可少，應堅持“決定、執行、監督”相分離的理念，執行權與監督權必須相分離，避免一些部門集兩權于一身，徇私舞弊。可以借鑒國外的一些明智之舉，例如英國就設有專門的“信息專員”，向公民提供政府決策的具體細節，供公民查閱并監督政府工作。應允許公民提起行政復議和行政訴訟，切實保障知情權和參與權。完善刑法上的刑事責任制度，給不法公務人員予以嚴懲，對不報、瞞報重大事故或疫情的部門給予行政處罰。

（二）加強配套制度改革

1.設立政務大廳。政務大廳是直屬于政府的辦事機構，可以起到便民的作用，政務大廳中設窗口，公民可到相應窗口辦理事宜。政務大廳是公民了解政府信息的門戶，政府可以定期發布公告欄，供公民查閱，設專門接待人員使得公眾有詢問的對象，避免了從前求問無門的窘境，政務大廳的設立與完善是我國向“服務型政府”邁出的重要一步。政務大廳是集咨詢、查閱、申請、審批等項目于一體的立體型政府的下設機構，公眾可以及時了解政府的財務狀況、撥款去向等。

2.完善政府網站信息資料庫。當今我國信息搜集的渠道是粗放型的，信息繁雜，種類眾多，建立和完善政府資源信息庫可以有效地將信息分類管理，提高信息的真實程度，已經有相當多的國家建立了政府網站信息庫，效果良好，我國可以適當借鑒，但應注意適應我國國情，可以對信息保密等級進行劃分，一般政策完全公開，涉及個人隱私、商業秘密的信息要求權利人持有關證件查閱，國家秘密的信息則嚴格控制。這樣一來，就既使公眾的知情權得以便捷行使，又使得國家秘密得到有效保障。政府的網站信息庫應定期更新，并對相關事件進行真實報道，政府與公眾的溝通要做到真誠，無論政策的執行是好是壞，都應該以事實為基礎，真實報道，這樣才能提高公眾對政府的信任程度。

三、結語

公民知情權是政府信息公開的權力基礎，我國應將《中華人民共和國政府信息公開條例》上升為《中華人民共和國政府信息公開法》，并建立相應救濟制度，例如允許權利人進行申訴、嚴懲執法不力等。建立政府信息資源庫不失為一個良策，可以推動公民對政府的信任。

[1]馬懷德.規范行政行為——防治腐敗的必由之路[EB/OL].(2000-09-01)[2012-08-21].http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=143.

[2]楊海坤.中國行政程序法典化——從比較法角度研究[M].北京:法律出版社,1999:128.

[3]劉杰.知情權與信息公開法[M].北京:清華大學出版社,2005:5.