社會支持網絡視角下中國養老保障體系研究

周 悅 崔煒

(1.北京師范大學管理學院，北京100873；2.民政部社會福利中心；北京100053)

一、引言

按照國際通行標準界定，老齡化社會是指65歲及以上人口占總人口的比重即老齡化率達到7%并不斷增加、同時14歲及以下人口占總人口比重低于30%并逐漸縮小的人口結構模型。根據這一標準，中國從1981年到1999年僅用18年時間就進入了老齡化社會，而發達國家老齡化進程長達幾十年至100多年，如法國用了115年，瑞士用了85年，英國用了80年，美國用了60年，我國老齡化趨勢相對于發達國家人數更多、速度更快、壓力更大1。2012年，我國迎來了首個老年人口增長高峰，60歲以上老齡人口達1.94億人，預計2013年我國老年人口數量將達到2.02億，老齡化水平達到14.8%，其中城鄉老年人保障差距、高齡老年人口增多、留守老人與空巢老人疏于照料、遷徙老人難以適應、失能或失智老人護理困難等多重問題加劇了我國人口老齡化問題的嚴峻性和復雜性。截至2012年底，80歲及以上高齡老年人口達2273萬人，失能老年人口3600萬人，慢性病患病老年人口0.97億人，空巢老年人口0.99億人2。發達國家如瑞典、日本、英國、德國、法國進入老齡化社會時，人均國民生產總值已達到1—3萬美元，而我國在進入老齡化社會時，人均國民生產總值只有980多美元，人口老齡化水平超前于經濟發展水平，“未富先老”和“未備先老”的特征明顯，給我國經濟社會帶來巨大壓力。

黨的十八大報告中明確提出“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。針對老年人社會保障問題特別提出了“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”的要求。2011年發布的《中國老齡事業發展“十二五”規劃》與2012年修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》明確規定：我國社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，著眼于老年人的實際需求，優先保障孤老優撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的服務需求，兼顧全體老年人改善和提高養老服務條件的要求。當前形勢下，需要緊密結合我國老齡化社會國情、民情，老齡化人口的需求、需要，同時綜合考量政府的財力、物力、社會的供給、服務、家庭的愿景、能力，進一步細化我國社會養老服務體系的具體措施與具體方法，充分借鑒國外養老保障體系的先進經驗和有效路徑，為更好解決我國老齡化社會中的熱點、難點、提升我國養老保障服務的質量和效率奠定基礎。

二、社會支持網絡理論在養老保障體制中的應用

（一）社會支持網絡概述

1、社會支持網絡的概念

海恩斯等認為，社會支持是個人通過其社會環境結構發送或者接收到的一種資源。林南等認為，社會支持是一個人通過與他人、群體或者更大的社區之間的社會關系而得到的支持。范德普爾在個人支持網的研究中將社會支持分為情感支持、實際支持和社會交往三個方面。庫博認為，社會支持包括情感支持、網絡支持、自尊支持、物質支持、工具性支持、積極支持等方面。綜上所述，社會支持不僅是一種單向接收的關懷或幫助，更是一種雙向的社會交換與社會互動，而社會支持網絡涉及個人、家庭、社會等多元主體，涵蓋資本、資源、精神等支持內容。

2、養老的社會支持網絡

養老的社會支持網絡專指在老年人養老保障中能夠尋求與倚賴的資源和關系，其支持形式呈多樣化，包括物質與精神、有形與無形資源，能夠確保老年人日常生活的有序進行、突發情況的及時處理、照料難題的妥善解決，為老年人老有所養、老有所醫、老有所樂提供基礎和條件。養老的社會支持網絡按支持內容分類可分為物質支持、照料支持與精神支持，按微觀主體分類可分為自我、家庭、社區與機構養老，按宏觀主體分類可分為政府、市場與社會。

（二）養老社會支持網絡的內容

1、物質支持

老年人能夠定期從社會保障部門獲得的城市離退休養老金或農村養老保險金等，能夠自由支配的個人儲蓄、房產等，能夠從親友處獲得的金錢及實物支持，如贍養費、過節費、食品、藥品、衣物、日用品等多方面，確保日常生活、看病就醫、休閑娛樂等多方面關鍵需求得以滿足。

2、照料支持

老年人在外出行動不便、生活不能自理、精神行為失常等條件下需要他人看護和照顧，提供飲食、衛生、醫藥、陪護等方面的服務，確保老年人正常起居和生活。照料支持的供給者根據老人家庭的實際情況決定，一般由老伴照料、子女輪流照料、外聘人員照料、專業機構照料等可供選擇。

3、精神支持

老年人由于特殊年齡段和生理狀況對親屬的依賴性相對較高，除了必要的物質層次需求，對精神慰藉和心理撫慰層次的需求有一定要求。研究證明親友的陪伴是老年人很好的精神支持，此外閑暇時間充實、輕松、快樂的娛樂方式是保持精神愉悅的有效方式，確保老年人保持積極、樂觀的精神狀態。

（三）養老社會支持網絡微觀主體

1、居家養老

家庭養老是指老年人可以依靠家庭的力量獲取支持和幫助，維持正常有序的生活，主要包括配偶、子女、親友等家庭成員。家庭養老能夠對老年人的生活習慣、性格偏好、日常喜好進行有效把握和個性化滿足，是中國“孝”文化的有效傳承和發揚，尤其適用于老伴健在、親友眾多、家庭和睦的老年人群。

2、社區養老

社區養老是指在社區服務和支持下的居家養老，是對家庭養老的有效輔助和補充，能夠讓老年人足不出戶就能享受到飲食起居、醫療保健、精神慰藉、文化娛樂等為主要內容的服務。社區養老服務因提供距離近、價格低、質量好的專業化服務，受到老年群體的歡迎和支持，尤其讓城市老年群體受益良多。

3、機構養老

機構養老是指依托公立或私營的養老服務機構，為老年群體提供飲食、住宿、醫療、衛生、休閑、娛樂等多方面服務，由專業的工作人員按時按量為機構內老人提供服務。機構養老的基本目標不以盈利為主要目的，而是安排、照料、護理好老人，解決親友的后顧之憂，做到讓老年人滿意、子女親屬放心，為政府和社會分憂。

（四）養老社會支持網絡宏觀主體

1、政府支持

在養老保障的社會支持網絡中，政府制定政策和法律可向老年群體適度傾斜，維護和保障老年群體的合法權益，政府應當鼓勵、引導、支持養老保障服務和養老產業發展，在整個養老體系建設中應當突出宏觀調控、整體協調和全程監管的作用。在養老保障資金分配上堅持均衡、協調、可持續，縮小養老保險的地區差距、行業差距、城鄉差距。

2、市場主導

在養老保障的社會支持網絡中，涉及養老產業和養老服務供給上，市場應當占主導地位，在社區服務和養老機構方面應當引入競爭機制和淘汰機制，確保有經營資質和管理經驗的企業入駐。養老機構涉及公共福利屬于公益性產業，具有成本高、盈利小、投資時間長的特點，因此需要政府在資金和稅收上給予補貼和優惠。

3、社會參與

在養老保障的社會支持網絡中，第三部門或慈善組織及廣大志愿者應當積極參與養老保障服務體系建設，尤其在養老機構資金支持、老年產品和器械捐贈、扶老助老志愿服務等方面發揮積極作用。社會組織和社會公眾的廣泛參與能夠彌補政府與市場的服務供給不足，能夠對家庭養老、機構養老進行有效補充。

三、社會支持網絡視角下中國養老保障體系建設的政策建議

（一）發揮發展規劃龍頭作用，明確養老服務發展方向

各級政府要高度重視老齡事業發展規劃、社會養老服務體系規劃等規劃的制定和貫徹落實，政府各部委要共同參與，協調處理相關重點、難點問題，將扶持民間資本參與養老服務作為主要任務來抓，將專項規劃的貫徹落實情況納入政績考核體系。

1、政府各部門要整合社會資源，共同貫徹落實社會養老服務體系建設規劃

民政部會同國家發展改革委、全國老齡辦制定了《社會養老服務體系建設規劃（2011－2015年）》。規劃將在明確社會養老服務體系內涵和功能定位的基礎上，堅持統籌規劃、分級負責、政府主導、多方參與、因地制宜、突出重點、深化改革、持續發展的原則，部署安排“十二五”時期的養老服務體系建設。按照規劃提出的目標，到2015年，我國將基本形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系；每千名老年人擁有養老床位數達到30張；居家養老和社區養老服務網絡基本健全。規劃還將明確“十二五”期間，社會養老服務體系建設的具體任務、建設方式和運行機制，并提出資金籌措方式和其他保障措施。健全黨政主導、老齡委協調、部門盡責、社會參與、全民關懷的大老齡工作格局，把發展老齡事業納入重要議事日程，列入經濟社會發展總體規劃，及時解決老齡工作中的矛盾和問題。

2、鼓勵社會資本參與事業發展，把老齡產業納入總體發展規劃及扶持行業目錄

把老齡產業納入經濟社會發展總體規劃，列入國家扶持行業目錄。研究制定、落實引導和扶持老齡產業發展的信貸、投資等優惠政策。積極鼓勵社會資本參與老齡產業發展；大力促進老年用品、產品開發。引導、扶持企業開發生產老年用品和服務產品，重點引導老年住宅、老年康復輔具的研究開發，積極拓展適合老年人的金融、理財、保險等服務項目，大力推動民辦老年服務機構的發展，為老年人提供多層次、多種類的服務產品。形成一批生產老年用品和提供老年服務產品的龍頭企業，打造一批老齡產業知名品牌。探索搭建老年用品產學研一體化平臺；加強對老齡產業的引導。加強老齡產業行業組織建設，充分發揮行業指導和自律作用。研究制定老年產品用品質量標準。設立老齡產業發展基金，拓寬老齡產業發展融資渠道。

（二）發揮稅收政策調控作用，為鼓勵社會力量提供養老服務有效激勵

為進一步支持社會力量從事養老服務事業，國家先后在規劃、建設、稅費減免、用地、用水、用電等方面制定和出臺了一系列扶持激勵政策，鼓勵和支持企事業單位、社會團體和個人等社會力量投資興辦養老機構，極大地促進了民辦養老機構的發展。

1、以改進和落實稅費扶持政策為重點，豐富信貸服務項目和信貸種類

改進和落實稅費扶持政策，暫免征收非營利性民資養老服務機構的營業稅和企業所得稅，以及老年服務機構自用房產、土地、車船的房產稅、城鎮土地使用稅和車船使用稅，民資養老機構與其他養老服務機構同享水、電、氣、熱等與居民用戶同價待遇，對開辦一定年限的民資養老服務企業采取定額免征或先征后返等稅收扶持政策，對個人用分紅和利潤等再投入養老服務業的投資給予各項稅收抵免。積極為民辦養老服務機構提供信貸支持，開發適應民辦養老服務機構發展的信貸服務項目和信貸品種，增加民辦養老服務機構的融資方式和渠道，民辦養老服務機構可以一定范圍內資產和收費權作抵押和質押向銀行申請貸款；實施政府專項信貸擔保計劃，對于投資非營利性養老服務的，在提供政府貼息的同時給予優惠利率扶持；支持民資多渠道引進和擴大資金來源，民辦養老服務機構的舉辦者可以用資金、實物、土地使用權以及其他財產作為民辦養老服務出資；探索政府投資與民間資本投資相融合，利用國債投資與民間資本相結合，政府可以直接出資注入項目，吸引民間資本以聯合、聯營、入股等方式進行公益性養老服務項目對接。

2、以提供服務的內容和服務對象的類別為依據，進一步完善補貼政策

在養老服務社會化的過程中，部分地區進行了由社會力量管理運營國辦老年福利機構的探索，這是社會力量管理和運作政府興建的福利機構的一種有益的嘗試，在現實中取得了一定的效果，為養老服務事業發展注入生機和活力。一方面，對民辦養老機構實施民辦公助，即對于處在建設階段的民辦養老機構，按照規模、投資額等指標，給予相應的資助；補貼對象和補貼標準不依提供服務主體的屬性和類別作區別對待，而是以提供服務的內容和服務對象的類別為依據，對公辦機構和民辦機構一視同仁。另一方面，增設經營場地租賃補貼，滿足通過租賃方式獲取經營場地的民辦養老服務機構的需求。提高對民資養老服務機構運營補貼力度，可提供床位補貼、崗位補貼、開辦年限補貼、水電氣熱費補貼等多種運營補貼，適度提高補貼標準。通過提高需方補貼力度，促進養老服務市場的優勝劣汰和良性發展。

（三）發揮政府購買導向作用，為鼓勵社會力量提供養老服務提供條件

政府購買養老服務是向所有為特定困難老年人群和提供特定養老服務的機構、組織和個人，以及所有為社會老年人提供公益性、準公益性養老服務的機構、組織和個人提供政府購買服務的機會和待遇。

1、創新政府購買服務方式，逐步擴大政府購買服務的承接范圍

政府購買服務是轉變政府職能、提高公共服務水平的重要方式，利用政府購買服務引導社會組織來提供養老服務是一條重要路徑。針對人口老齡化進程中出現的家庭日益小型化的特點，北京、上海、南京、杭州、鄭州等城市，針對經濟困難老人、高齡老人、病殘老人、獨居老人、生活半自理和不能自理老人等，探索建立了政府購買服務制度，采取資金保障和服務保障相結合的方式，以提供補貼、發放服務券等形式，購買社區養老機構、養老服務中介組織的服務，為老年人提供生活照料、家政料理、精神慰藉、老年維權、信息咨詢等服務。以廣州市越秀區為例，政府出臺《關于開展政府購買公共服務試點工作的意見》和《越秀區關于培育扶持社會組織發展的工作方案》，建立“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的政府購買公共服務機制。

2、加強購買資金管理，通過對服務項目成效評估撥付服務資金

政府公共財政預算預留政府購買服務資金，政府與社會組織簽訂服務協議，通過對服務項目的成效評估及時撥付服務資金。采取政府補助、購買服務、協調指導、評估認證等方式，鼓勵各類民間資本進入居家養老服務領域。支持民間組織拓展居家養老服務內容，為老年人提供生活照料、家政服務、精神慰藉、康復護理、居家無障礙設施改造、緊急呼叫、安全援助和社會參與等多方面服務。鼓勵民間資本在城鎮社區舉辦老年人日間照料中心、托老所、老年之家、老年活動中心等養老服務設施，支持社區養老服務網點連鎖發展、擴大布點，提高社區養老服務的可及性。鼓勵民間資本參與農村居家和社區養老服務發展，重點為向留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養、配餐等服務。

（四）發揮醫療制度保障作用，為鼓勵社會力量提供養老服務提供支撐

醫療保健服務是老年人最為需要的服務，也是社會緊缺的服務，如何發揮醫療制度的保障作用，積極引導社會力量參與提供養老醫療服務，這是擺在我們面前的重大課題。

1、深化醫療制度改革，探索養老院的醫療服務與現行醫療保障制度相銜接

深化醫改是解決我國全民健康問題的重要途徑。一方面，要大力發展公共醫療衛生事業，切實保障群眾基本需求，應制定切實可行的政策和措施，出臺配套的管理辦法，調動社會力量參與養老服務的積極性，提高養老服務的社會化程度。對現有養老院要進行必要的改造，提升服務水平，提高使用效率；另一方面，要積極引導社會力量包括國外資金和技術，大力發展醫療服務產業，滿足群眾多樣化需求。同時，要探索養老院的醫療服務與現行醫療保障制度相銜接，滿足養老院醫療服務需求。在保障條例中增加發展養老服務的相關內容，以便政府綜合利用行政、法律和經濟等手段，有效整合社會資源，推進養老服務業的發展。特別是要把醫療服務的新理念、新技術、新方式延伸到基層，延伸到社區和鄉村，提高為群眾提供基本服務的水平。

2、完善社區衛生服務模式，為老年人提供方便、專業、人性化的醫療保健服務

我國社區衛生服務已形成了政府主導、社會參與、以社區衛生服務中心（站）為主體，門診、護理院、醫務所（室）為補充的社區衛生服務網絡。社區衛生服務機構門診在分流病人、方便群眾就醫、降低診療費用等方面發揮了重要作用，同時，為滿足老年人的醫療保健需求發揮了積極作用。進一步加強對各地護理院、康復醫院以及其他延續性醫療機構的調研，建立健全相關制度標準，加強家庭、社區、機構三位一體的聯系與合作，逐步建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的延續性醫療服務體系。加強社會養老機構內設醫務室的規范化建設，醫療機構與養老機構建立醫療支援關系，為老年人提供醫療護理服務。加強“家庭病床”建設，補充住院病床的不足，由醫療機構的醫務人員為患者提供居家的延續性醫療護理服務。大力發展護理院，加強醫院老年病科和臨終關懷科建設，增強醫療機構提供延續性醫療護理服務的能力。

（五）發揮人才隊伍核心作用，為鼓勵社會力量提供養老服務提供動力

養老服務人才建設是提升養老服務質量的核心和關鍵。重視加強養老服務隊伍建設，采取實行職業資格制度、加強培訓上崗、引入專業社會工作者等措施，使服務隊伍的素質不斷提高，養老服務質量不斷改進。

1、堅持走專業化和職業化相結合的道路，建設一支高素質的養老服務人才隊伍

在養老服務人才教育培養頂層設計方面，一是在中等職業教育、高等職業教育和高等教育中增設養老服務相關專業和課程，加快培養老年服務與管理、醫療保健、護理康復、營養調配、心理咨詢等方面的專業人才。鼓勵相關專業畢業生從事養老服務，不斷提高養老服務的專業化水平。開展社會工作的學歷教育和資格認證。鼓勵大專院校學生到各類養老機構實習。二是加強養老服務從業人員專業技能培訓，提升政治素質、職業道德和業務水平。完善養老服務教材體系、培訓政策和培訓方法，強化師資隊伍建設。開發養老服務公益性崗位，支持養老機構吸納就業困難群體就業。探索建立在養老服務中引入社會工作者的機制，推動養老機構開發社工崗位。積極發展志愿者隊伍，探索建立義工銀行、勞務儲蓄等互助服務體系。通過人才引進、公開招聘、工作培訓等形式，形成結構合理的養老服務人才隊伍，將民辦非營利性養老服務機構的養老護理員納入公益性崗位開發；健全民辦養老服務機構護理人員技能提升培訓體系；完善民辦養老服務機構人力資源管理體制；建立健全養老服務和護理的志愿者機制。

2、建立適應老年生活需求的職業分類，將養老服務人才培養納入現代教育體系

養老機構的人才隊伍建設要注重需求導向，責任明確，建立分工細致的專業管理團隊。一個養老機構里面，應該設有多種專業技術人員：一是設有護理師，專門做護理計劃的人，專業要求比較高；二是設有營養師，負責科學安排養老院和護理院日常飲食；三是設有心理咨詢師，幫助老年人緩解或減輕精神上的壓力與抑郁；四是設有質量管理師，負責定期檢查養老服務質量。在服務方面，根據老年人的不同需求提供個性化的服務，通過對老人的能力評估，為老年人提供一種能負擔、高品質、有安全保證和可及性的服務和高質量、專業水準的護理；護理服務要考慮老年人的實際能力，護理從整體角度按次序執行，實施專業的診斷和治療護理措施。統一運用ADL量表和相關軟件進行評估，每一個老人都有一個評估報告，按照評估報告制定詳細的護理計劃。加大政策扶持力度，吸引中高級專業人才從事養老服務。提高養老服務從業人員的工資水平、社保待遇和社會地位，促進養老服務隊伍穩定。將養老護理人員培養納入現代教育體系，建立一批養老護理人員培養示范基地。

[注釋]

1.聯合國人口統計報告,2002.

2.中國老齡事業發展報告,2013.

[1]Haines.Valerie A,Jeanne S.Hurlbert.“Network Range and Health”[J].Journal of Health and Social Behavior,1992,(5):254-266.

[2]劉軍.法村社會支持網絡[M].社會科學文獻出版社,2006.57.

[3]范德普爾.個人支持網概述[J].國外社會學,1994,(3):27-28.

[4]楊繼勇.英國養老金體系系列談[EB/OL].http://www.sjzjgbx.gov.cn.2005-03-03.

[5]王莉莉.英國老年社會保障制度 [M].中國社會出版社,2010.202.

[6]中國駐日本使館經參處.日本農村社會保障體系及啟示[J].宏觀經濟研究,2003,(7):44.

[7]李迎生.立足現實，面向未來:農村養老保障制度改革的“過渡模式”設計[J].鄧小平理論研究,2007,（1）:32.

[8]劉吉雙,衣保中.日本農村社會養老保險中的政府主導作用[J].現代日本經濟,2013,(2):77.

[9]李敬波,宋立平.國外農村養老保障制度對我國的啟示——以制度和文化為視角[J].黑龍江社會科學，2010,（3）：143.

[10]劉泰佑.日本老人福利政策及其對中國的啟示[J].東北大學學報(社會科學版),2012,(1):58-59.