宅基地使用權保障機制研究

王崇敏

(海南大學 法學院，海南 海口 570228)

我國目前制定出臺了一系列的法律、法規以及規章，對宅基地使用權的保障進行了規定，對與農民利益密切相關的宅基地申請以及征收等問題進行了明確。但是在農村宅基地申請，特別是向集體經濟組織申請時，存在著權力劃分不清等問題;在農村宅基地房屋征收過程中，也存在損害農民合法權益的現象。因此應該完善農村宅基地使用權保障機制，以維護宅基地使用權人的合法權益。

一、宅基地使用權審批權的集體組織保障

(一) 宅基地使用權審批權設置檢討

根據我國憲法的規定，我國在農村實行的是村民自治制度，其中村民委員會是自治組織，它負責辦理本居住地區的公共事務和公益事業，而村民申請的宅基地屬于其所在的集體成員集體所有。因此，村民所在的集體經濟組織或者村民委員會有權對其宅基地申請進行討論決定。但是根據實踐中的具體操作，目前設計的這種申請宅基地使用權制度存在如下缺陷:

1.宅基地審批職權的重疊。根據我國《村民委員會法》和《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的規定，農村村民在申請宅基地時，需要向村民委員會提出申請，然后由村民會議討論決定。而村民委員會和村民會議在審查申請和進行討論時，勢必需要對申請人的申請資格、申請條件等問題進行查實，并作出是否同意申請的決定。但與此同時，根據《關于加強農村宅基地管理的意見》之規定，鄉鎮國土資源管理機構在農村宅基地審核過程中需要做到“三到場”，即實地審查、實地丈量和實地檢查。因此，鄉鎮國土資源管理機構和村民會議以及村民委員會在宅基地審核過程中存在著大量的職權重疊，導致資源的浪費。

2.村民委員會的權力過大。根據現有農村宅基地申請的規定，其需要經過集體組織、基層人民政府以及縣級人民政府的審核與批準。但是在現實生活中，由于宅基地審批程序的不健全以及審批職權的重疊，導致了法律規定與實踐管理的脫節，出現了村民委員會獨攬宅基地申請決定與審核權，即基層人民政府將宅基地審核的權力委托給村民委員會來行使。但是在委托行使該權力時，由于權力監督管理機制的運行不暢，導致村民委員會在宅基地申請過程中的權力膨脹，發生了村民委員會不規范操作和暗箱操作等濫用權力的現象，這損害了農村宅基地申請人的合法權益。

3.村民會議的功能被忽視。根據《村民委員會法》和《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的規定，農村村民在申請宅基地時，需要經過村民會議的討論決定通過后，才能提交基層人民政府進行審核。而《關于加強農村宅基地管理的意見》中并沒有明確指出村民宅基地的申請需要經過村民會議討論決定，只是規定了村民需要向集體經濟組織提出申請并經過公示，公示無異議后即可提交政府進行審核與批準。這樣，一方面導致了村民委員會以及村經濟合作社的權力擴張，另一方面也導致了村民會議的權力被架空，造成農村基層自治組織民主管理目標的難以實現。

(二) 宅基地使用權審批權的集體組織保障路徑

1.明晰農村宅基地申請流程，賦予農村基層自治組織審查權。

根據現有宅基地申請流程的規定，農村申請宅基地時需要經過基層人民政府的審核。而在實踐操作中，很多地方將這種審核權下放給村民委員會，導致出現了宅基地申請過程中的違規現象。針對這種情況，應該修改現有相關規定，簡化宅基地申請審批流程，直接賦予農村基層自治組織以審查權。這樣規定的原因有以下幾點:首先，從宅基地的性質方面分析，根據《物權法》第58條之規定，農村宅基地屬于集體經濟組織集體所有。那么農村集體經濟組織對宅基地享有一系列權力，如占有、使用、收益以及處分權等等，而是否準許申請人使用宅基地是集體經濟組織對宅基地處分權的具體體現。此外，根據《村民委員會組織法》第5條之規定，村民委員會可以依照法律的相關規定，對屬于本村集體所有的土地和財產進行管理。因此，對宅基地使用申請的審查是農村集體經濟組織行使集體所有權的應有之義;其次，從基層群眾自治角度分析，村民委員會是農村基層自治組織，其應該對本村的事務進行管理，為本村的村民提供服務。黨的十八大報告中指出，要豐富基層群眾自治的內容和形式，拓寬基層群眾自治的范圍和途徑，以健全基層黨組織領導下的基層群眾自治機制。因此，賦予村民委員會審查村民宅基地申請的權能，能夠擴大農村基層自治的范圍，這是創新社會管理的重要手段。再次，從行政權的發展趨勢而言，行政權正經歷著從秩序行政向給付行政的發展過程，在這一過程中，行政主體承擔著越來越多的行政給付義務，國家需要花費更多的資源來健全社會保障制度。與之相對應，對于那些能夠由市場經濟機制或者社會自治組織管理的事項，國家權力應該逐步撤出，而交給社會權力進行管理。最后，從權益維護角度而言，將宅基地申請的審查權交給基層自治組織，更能維護村民的合法權益。對于宅基地申請者是否具備申請的資格、宅基地申請的位置和面積是否違反了鄉鎮規劃以及相關法律的規定，基層自治組織更為了解，也便于核查，因此能夠更好地維護其他村民的合法權益。

2.合理劃分村民委員會和村民會議的權力，村民會議享有最終決定權。

針對目前宅基地申請實踐中村民委員會種種不規范操作的現象，有必要建立權力制約機制來約束村民委員會對宅基地申請的審查權。筆者認為，在宅基地申請過程中，應該對村民委員會和村民會議的權力進行合理劃分，村民委員會享有申請的審查權，但村民會議則享有最終的決定權①根據《村民委員會組織法》第21條之規定，如果人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。。具體而言，村民在住宅建設之前，必須向其所在的村民委員會提交宅基地使用申請，申請的內容包括宅基地使用的位置、面積等;村民委員會在收到申請后，應該進行實地檢查測量，并制作審查記錄;之后村民委員會應該召集村民會議，并將申請人的申請以及審查記錄提交其進行討論決定;村民會議做出最終的決定后應該在村務公開欄中進行公示。這樣設計的原因在于:首先，與我國村民自治制度相契合。根據《村民委員會組織法》第2條和第18條之規定，村民委員會具體行使自治權進行村務管理和服務，是村民自治中的管理機構;而村民會議是村民自治中的權力機構，它有權審議和評議村民委員會的報告，村民委員會需要向它負責。因此，由村民會議(或者村民代表會議)行使最終的決定權與我國的村民自治制度是一致的。其次，這符合農村村民自治的實際情況。根據《村民委員會組織法》的規定，村民委員會由村民直接選舉產生，由3—7 人組成;而村民會議則由年滿18 周歲的村民組成，人數較多。因此，對于村民的宅基地申請的審查，不可能要求全體符合條件的村民都參加，這樣會影響農村的農業生產和農業經濟的發展。所以，由村民委員會行使審查權，村民會議行使決定權不會影響村民的日常生產生活，且有利于提高工作效率。再次，它有利于維護宅基地申請人和使用人的合法權益。宅基地使用申請是否通過，會影響申請人是否享有宅基地使用權，同時也可能會影響到已經取得的宅基地使用權人的合法利益。因此，通過審查與討論決定兩個環節，能夠在程序上最大限度地減少人為因素的影響，降低宅基地申請中的不規范現象的產生，從而維護宅基地申請人和使用權人的合法權益。

3.發揮村民的監督作用。

根據《村民委員會組織法》第16條和第17條之規定，村民可以罷免村民委員會成員，并可以提議要求召開村民會議。因此，村民對于村民委員會和村民會議享有監督權。那么，在宅基地申請過程中，村民應該對村民委員會和村民會議做出的相關決定享有監督權。這種監督權應該體現在以下幾個方面:首先，村民會議做出通過宅基地申請決定后，應當在村務公開欄以及申請人所在的村民小組進行公示，接受監督。如果其他村民提出不同意見的，村民委員會應該認真聽取，并及時將處理意見進行反饋。如果申請人對于否定其宅基地申請不服的，可以要求村民委員會說明理由;對于村民委員會給出的理由不服的，可以通過司法程序維護其合法權益;其次，應該引入公益訴訟制度，加強對宅基地申請審查權的監督。公益訴訟的目的不是維護公民個人的權益，而是維護整體的社會公共利益。在宅基地申請過程中，可能會出現申請不損害特定村民的合法權益，但是會對整個農村集體經濟組織的合法權益造成損害。此時，應該允許本村的村民針對村民會議或者村民代表會議作出的決定提起公益訴訟，以維護集體組織的權益。當然在村民提起公益訴訟的時候，會面臨著一個問題，即其提起的公益訴訟是民事公益訴訟還是行政公益訴訟。根據新修改的《民事訴訟法》的規定，對于損害社會公共利益的行為，相關機關和組織可以提起民事訴訟①《民事訴訟法》第55條規定:對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。。這種訴訟就是民事公益訴訟，但是根據現行規定，公民個人并不能提起民事公益訴訟。而行政公益訴訟是指行政主體的違法行為侵害或者可能侵害社會公共利益的，為了維護這種利益，公民個人或者組織可以向法院提起訴訟。行政公益訴訟是我國現行行政訴訟法修改中的一個熱點問題。但是，具體到農村宅基地的申請時，如果允許村民提起行政公益訴訟，則涉及村民自治組織的性質定性問題。也就是說，只有將村民委員會或者村民會議的決定視為蘊含公權力而做出的行為時，才能提起行政訴訟。其實，在村民自治過程中，出現了自治權強化的趨勢。村民委員會和村民會議依據自治權做出的行為，在很多方面與行政權有相似之處，被學者稱之為社會公權力。村民委員會在進行民主管理的過程中，針對特定村民做出的行為已經不能屬于平等主體之間的民事法律關系，而應該納入行政法律關系的范疇。司法實踐中也出現了村民委員會作為行政訴訟被告的案例②http://blog.sina.com.cn/s/blog_8d6565100101497h.html，2013年3月15日訪問。。因此，如果村民認為村民委員會同意宅基地使用的申請侵害了集體經濟組織的權益，可以向法院提起行政公益訴訟。

4.設置權力濫用預防機制，加強責任的追究。

首先，健全宅基地申請公示制度。陽光是最好的防腐劑，進行宅基地申請全程公示制度是村務公開的重要組成部分，也是預防權力濫用的最有效手段。宅基地申請公示制度應該主要包括兩個方面的內容:一是申請內容的公開，即村民委員會收到村民宅基地使用申請時，應該將該申請書張貼于村務公開欄，使其他村民知曉并了解申請的內容，為村民會議的召開做準備;二是申請決定的公開，即村民會議在做出最終決定后，應該將該決定的內容進行公示，以接受申請人和其他村民的監督。其次，強化對村民委員會的監督。根據我國現行法律的規定，村民委員會需要向村民會議負責并報告工作。但是在實踐中，村民會議每年審議村民委員會工作報告制度并未得到有效實施，這就導致村民委員會權力的膨脹。特別是村民委員會的負責人，他在村民宅基地申請過程中的作用被凸顯，如果其對宅基地申請中的某些問題進行隱瞞的話，其他村民是難以發現的，這就會侵害村民的經濟權利和政治權利。因此，應該落實村民委員會向村民會議負責報告工作機制，發揮村民會議民主監督的作用。此外，對于村民委員會的監督，也應該發揮基層政權的作用。雖然村民委員會是我國基層群眾性自治組織，但是根據我國《村民委員會組織法》第22條之規定，對于那些應該進行村務公開的事項，如果村民委員會不實際公布或者虛假公布的，村民可以向鄉鎮以及縣級人民政府進行反映和投訴，經調查確實存在違法行為的，應該追究相關責任人的責任。再次，應該加強對村民會議的監督。村民會議是我國村民自治中的民主議事的權力機構，但是它同樣會出現濫用權力的可能，特別是村民代表大會。根據《村民委員會組織法》的規定，如果村民人數較多或者村民居住范圍分散的，可以推選產生村民代表組成村民代表會議，來行使法律授權給村民會議的權力。此時，村民代表會議中的代表就壟斷了全體村民的意志，個體的村民就失去了參與決策權。如果村民代表受到血緣關系或者經濟因素的影響，村民代表會議就可能出現權力濫用或者不規范使用的情形。但是，由于村民會議或者村民代表會議是農村基層自治中的權力機關，根據現行《村民委員會組織法》的規定，并無相應的制約機制對其進行監督。筆者認為此時應該發揮村民個體的監督作用，賦予村民提起公益訴訟的權利，以司法權來制約自治權。當然，在賦予村民以司法救濟權的同時，應該對其進行相應的限制，以避免出現司法權干涉自治權的現象，這一限制的核心應該是窮盡自治組織內部救濟方式。這也就意味著當村民認為村民會議或者村民代表會議的決定違反了村規民約，或者侵害了村集體經濟組織的合法權益，其首先應該通過向村民會議或者村民代表會議反映、溝通，如果其意見沒有被聽取或者采納的，方可以向司法機關提起訴訟。

二、宅基地使用權的家庭成員保障

(一) 家庭成員對宅基地使用權的權利

從我國宅基地使用權發展的歷史來看，農村宅基地具有濃厚的社會保障的色彩，一定程度上具有福利和社會保障功能。因此，為了更大限度地發揮其功能，避免農村土地資源的浪費，我國法律法規中均確立了“一戶一宅”原則。例如《土地管理法》第62條第1 款就明確規定:“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”《關于加強農村宅基地管理的意見》中也強調了要貫徹實施“一戶一宅”原則，一戶農戶只能擁有一處宅基地。此外，2007年頒布的《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》也有類似的規定。但是國土資源部2010年頒發的《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》中，對此有不同的規定。該通知對“一戶一宅”的內涵進行了明確的規定，即農村居民一戶只能“申請”一處符合規定面積標準的宅基地。“申請”與“擁有”的概念截然不同，從宅基地使用的現狀看，申請宅基地的使用，其只能申請到一處宅基地;但村民可能會擁有兩處以上的宅基地，只要其中僅有一處是通過申請而取得，那么就符合該通知的規定，這樣就能夠解決農村村民因繼承而發生的“一戶多宅”的現象。

但是“申請”和“擁有”只關注了“戶”的宅基地使用權問題，而并沒有解決戶內成員的宅基地使用權問題。從詞源學角度而言，“戶”具有多種含義，其中的一個含義就是“人家”、“住戶”的意思。從規范角度而言，我國現行法律并未對“戶”的概念進行準確的界定。根據《中華人民共和國戶口登記條例》第5條之規定，戶共有三種不同類型，即共同戶、單身戶以及集體戶。不同類型的戶有不同的登記管理要求①《戶口登記條例》第5條規定:“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主。居住在機關、團體、學校、企業、事業等單位內部和公共宿舍的戶口共立一戶或者分別立戶。戶主負責按照本條例的規定申報戶口登記。”。其中集體戶與共同戶和單身戶這兩種家庭戶不同，它是很多人在一起的戶口，其設立的目的在于解決單位外聘人員的戶籍管理問題。集體戶一般以單位為標準而設立，單位成員的戶籍掛靠在一個集體戶頭上。而共同戶和單身戶則不同。在農村宅基地使用權問題中，目前僅涉及共同戶和單身戶兩種類型。其中單身戶中只有戶主一人，取得宅基地使用權后，權利人只有其本人，不會發生分戶以及宅基地分配的問題。而共同戶雖然戶主為一人，但共同居住的成員并非限于戶主。在現實生活中，共同居住戶經常是因為血緣關系或者婚姻關系而共同居住在一處的家庭及其成員，其組成人員并非一人，而是一個自然人的團體。所以，在一戶取得一處宅基地使用權后，便可能會產生宅基地使用權在一戶中的不同家庭成員間分配的問題。

根據我國現行關于宅基地使用權取得的規定，并結合我國農村生活實踐，在現實生活中，共同居住戶因為宅基地使用權而產生的問題可能包括以下幾種情形:第一，戶的界定問題，也就是說在具備哪些條件后，農村居民才能夠以戶為名申請取得宅基地使用權。雖然法律中對于“戶”進行了規定，但是由于其界定模糊，導致實踐中的操作不一。因此，戶的標準的確立是判斷農村村民申請宅基地和使用宅基地的前提條件;第二，在共同居住戶中，父母和子女共同生活在一起，這樣在宅基地申請或者使用過程中，會產生一戶多宅的現象;還有一種現象是，父母與子女雖然共同生活在一起，但是卻有兩個或兩個以上的戶口，那么在宅基地使用權的分配時，該以何種標準進行分配。其實，上述兩個問題的核心是“分戶”，只要分戶的標準確立了，就可以判斷其是否享有宅基地使用權。

(二) 家庭成員宅基地使用權的保障

保障農村共同戶中家庭成員宅基地使用權的核心是確定戶的標準和范圍以及確定分戶的條件。“戶”的標準和范圍的確定有助于家庭成員作為“戶”這一組織申請使用宅基地，進而獲得宅基地使用權;而“分戶”的條件則有助于家庭成員從原來的“戶”脫離出來后，組建新的“戶”，進而可以申請使用宅基地而獲取宅基地使用權。

第一，“戶”的界定。根據《戶口登記條例》的規定，我國目前實施的戶籍管理制度是以家庭為基本管理單位的，而家庭是由男女雙方結婚為前提條件①《戶口登記條例》第19條規定:公民因結婚、離婚、收養、認領、分戶、并戶、失蹤、尋回或者其他事由引起戶口變動的時候，由戶主或者本人向戶口登記機關申報變更登記。。所以，農村中的家庭與戶的實質是相同的，都是由于婚姻關系或者血緣關系而居住在一處進行共同生活的自然人的集合②當然，單身戶由于其構成的不同，則不是自然人的集合。。而符合條件的就設為一戶，進行戶籍登記，發放戶口本。戶口本上登記的家庭就是一“戶”，戶口本里登記的成員就是該戶的家庭成員。因此，從法律規范層面而言，“戶口本”是判斷“戶”的形式標準，有則構成一戶，沒有則不能構成，也就不能申請農村宅基地的使用。可是從實質意義上而言，立戶所應該具備的資格是我們判斷“戶”的實質標準。我國目前法律法規并未對“立戶”的條件進行明確的規定，但是一些地方出臺了關于戶口登記管理的相關規定，如《江蘇省常住戶口登記管理規定(試行)》、《浙江省常住戶口登記管理規定(試行)》、《蕪湖市戶口登記管理辦法》、《徐州市公安局常住戶口登記管理規定(試行)》等等。在這些規定中，對“立戶”的條件進行了明確。總結這些規定，可以將立戶的條件歸納為以下幾點:第一，需要有一處住所，同一住所內共同居住生活的可以立為一戶，而單身居住的也可以自立為一戶。《浙江省常住戶口登記管理規定(試行)》中規定得更為明細，即可以是同一住址，或者是同一成套合法固定的住所，非法的住房則不能申請立戶③《浙江省常住戶口登記管理規定(試行)》第8條規定:戶口登記以戶為單位。共同居住生活在同一住址、同一成套合法固定住所內的常住人口，立為一戶。單身居住的，可以單立為一戶。一般住家戶以家庭為單位立戶。非住宅用房和違法建造的房屋，不予立戶。。第二，年齡的限制。上述規定中一般均將房屋的所有人立為戶主，但是也明確規定了未成年人以及無民事行為能力或者限制民事行為能力的人，一般不得擔任戶主④《蕪湖市戶口登記管理辦法》第7條第2 款則規定:無民事行為能力或者限制民事行為能力的人，不得擔任戶主。。此外，《蕪湖市戶口登記管理辦法》第11條中還規定，福利機構孤兒年滿18 周歲申請立戶，但需要經過縣級以上主管部門同意。第三，獨立的生活條件。《蕪湖市戶口登記管理辦法》第8條中規定，擁有合法穩定住所和獨立生活條件的家庭可以申請立戶，而其他省市的規定中則沒有這方面的要求。但是各省市在對立戶登記需要提交的材料中，均對住宅以及房屋等居住條件進行了規定，如果沒有居住的房屋或者租賃的公有房屋，以及違法建造的房屋和非住宅用房的，則不予登記。第四，家庭成員關系。在江蘇省以及徐州市的規定中，均需要申請者提交家庭成員身份以及相互關系的證明。因為戶是因為血緣或者婚姻關系而組建起來的，家庭成員及其相互關系證明是立戶的條件之一。

第二，分戶的條件。隨著農村一“戶”中家庭成員的逐漸增多，農戶人均宅基地住宅面積會隨之減少，這樣會影響農村村民的日常生活;而且隨著社會的發展，人們崇尚自由的思想和心理越來越強，這就導致農村中出現了析產分家的現象，也就是“分戶”。分戶對于新組建的家庭來說至關重要，它關系宅基地使用權以及承包經營權的取得，因此明確分戶的條件和標準對于保護新設戶的權益具有重要的意義。《戶口登記條例》中對于集體戶的分戶進行了規定，但是并沒有對家庭戶的分戶進行明確，更沒有對分戶的條件進行規定。為了加強對戶籍戶口以及農村宅基地的管理，各地制定了相關規定對分戶的條件進行了明確，這為我們總結分戶的條件提供了規范的分析規定。

總結歸納目前各地的規定，分戶應該具備下列條件:第一，發生了導致分戶的原因，這些原因包括結婚、分家產等①《浙江省常住戶口登記管理規定(試行)》第12條規定:戶內因發生婚姻、分家等變化需要分戶，且房屋所有權、使用權已經分割的，可以憑能夠證明房屋所有權、使用權已經分割的證明材料申報分戶登記。房屋所有權、使用權未分割的，不予分戶。。家庭是因為血緣或者婚姻關系而形成的，因此如果因婚姻新組建了家庭，應該準許申請立戶。但是需要注意的是，如果違反我國計劃生育的規定而生育的子女，即使其已經結婚并組建了新的家庭，也不允許立戶，也就不能申請獲得農村宅基地②《河南省農村宅基地用地管理辦法》第9條規定，違反計劃生育規定超生的不得安排宅基地用地。。第二，具備獨立生活條件。組建家庭后立新戶，意味著其成為農村集體組織中的一個獨立的成員，可以享受相應的權利，但是其也需要對其家庭成員的日常生活進行照料。所以，申請立戶一般均要求其具備一定的獨立生活條件。從各省市的規定來看，這種獨立的生活條件主要是指有居住條件。例如《徐州市公安局常住戶口登記管理規定(試行)》第13條之規定。也就是說，只有具備一定的居住條件時，才能夠申請立戶。但是這種規定可能并未考慮農村的現實條件與法律規定之間的矛盾。在我國廣大的農村中，存在著一種習俗，即父母為了兒子結婚而提前建設新的住房。也就是說在結婚立戶前就已經取得了住房，但是尚未結婚立戶之前，子女能夠申請宅基地使用嗎?根據我國現行法律規定的“一戶一宅”原則，子女未結婚立戶的，仍然屬于共同生活的一“戶”，其只能申請一處宅基地。這也就是說根據現行法律的規定，目前農村存在的習俗違反了我國農村宅基地管理的規定。針對這種現象，部分省市出臺的有關農村宅基地管理的規定中，允許因為結婚等原因而申請宅基地。例如《泰興市宅基地管理辦法》第8條規定，原有宅基地面積低于規定標準，子女已達婚齡，居住擁擠，確需分居的，可以向其所在的村組織申請使用宅基地。此外，青島市《關于加強農村宅基地管理的通知》中也有類似的規定。有學者就認為這種規定尊重了習俗，值得贊同。因此，需要理順宅基地申請、結婚與立戶間的關系，筆者認為除了單身戶外，立戶前需要結婚，但是是否擁有宅基地或者住房不是立戶的前提條件，這樣就能與我國的“一戶一宅”的宅基地使用原則相吻合。當然，如果考慮農村的現實，則需要對我國的“一戶一宅”原則進行調整。第三，財產的分割。從上述四省市的規定來看，對房屋的所有權、使用權進行分割確認進而達成相關協議或者法院的判決，是立戶的必要條件。這里的房屋是指立戶之前共同生活的“戶”所建的房屋。根據我國現行法律法規的規定，農村宅基地的使用面積是嚴格控制的，其人均使用面積不得超過省市的規定。例如《廣西壯族自治區農村宅基地審批管理辦法》中就規定，農村宅基地面積，平原地區和城市郊區每戶不得超過100 平方米，丘陵地區、山區每戶不得超過150 平方米。因此，從原來的“戶”獨立出來后，應該對原來申請使用的宅基地及其附著的房屋進行分割。第四，年齡的條件。年齡條件是指分戶時戶主應該達到一定的年齡，其實從立戶的條件中可以看出，各地均規定了未成年人不得立戶和分戶。香港1972年實施的“丁屋政策”中就規定，新界原居民年滿18 周歲的男性后代，有權申請土地建屋。我國目前各省市也對分戶的年齡進行了規定。例如《蕪湖市戶口登記管理辦法》中就規定了共同居住夫妻和未成年子女不得分戶。此外，從各地關于宅基地管理的規定來看，也是禁止未成年人與父母分戶進而取得宅基地使用權的。如河南省就規定年齡未滿18 周歲的，不能申請獲取宅基地。《泰興市宅基地管理辦法》中規定，有多個子女但均未達婚齡，而與父母分戶申請建住宅的，不予批準。第五，時間上的條件。時間上的條件主要是規定在某種特定的時間段內不允許申請分戶，以避免其獲取非法的利益。隨著我國城市化進程的加快，越來越多的農地被征收，隨之而來的就是補償款的分配問題。如果立新戶就意味著可能多獲取征地補償款。因此有部分地方對征收前后的立戶進行限制，如《蕪湖市戶口登記管理辦法》中規定，縣級以上人民政府依法發布土地征收公告的區域，轄區派出所自公告發布之日起停止受理分戶、立戶。

三、宅基地使用權征收中的保障

征收是宅基地使用權在公權力強制下被動的流轉。因此，在農村宅基地使用權征收過程中，需要特別注重對使用權人權益的保障。

(一) 宅基地使用權征收中存在的問題

1.征收目的難以界定。

根據我國《憲法》、《物權法》以及《土地管理法》的規定，對宅基地使用權征收的目的只能是出于“公共利益”，但是“公共利益”屬于法律上的不確定概念，其內涵表述不清、難以界定。對于公共利益的界定，法律一般采取了概括加列舉的方式進行明確。例如《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條就嘗試用列舉的方式將屬于公共利益的情形進行規定，如國防外交需要以及政府組織實施的保障性安居工程建設的需要等等。列舉的方式雖然能非常明確地指出何者屬于公共利益的范疇，但是其也存在著掛一漏萬的缺陷。從而導致“公共利益”理解上的擴大化，將一些不屬于公共利益的事務納入到征收的范疇，其中典型的就是為了“商業利益”而進行的征收，這種征收是公權力主體濫用公權力的典型表現。因為公共利益不能夠包含商業利益。

2.征收程序不夠規范。

在現代法治社會中，程序具有重要的作用，它具有對恣意的限制，理性選擇的保證，“作繭自縛”的效應和反思性整合的特征。特別在公權力行使當中，程序被視為限制公權力的一劑良方。《物權法》第42條、第43條和第44條中雖然規定了征收必須依照法定的權限和程序進行，但是對程序的具體內容缺乏明確的規定。雖然《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《關于完善征地補償安置制度的指導意見》中對征收中的公告、確認以及聽證程序進行了規定，但是受其法律效力的影響，在征收實踐中發揮的作用有限。此外，在補償程序中，也存在著一些缺陷，如依照《土地管理法》的規定，征收土地的補償安置方案由縣級人民政府及其土地主管部門進行批準和實施，如果被征地農民對補償標準有異議，由縣級人民政府進行協調。這種既做運動員又做裁判員的做法，明顯違反了程序公正的基本要求。起源于自然正義的程序公正原則的一項基本要求就是，自己不能做自己案件的法官。因此，現行法律中關于補償異議程序的設計不利于被征地農民權益的保障。

3.征地補償存在缺陷。

我國目前對宅基地使用權征收過程中存在著補償原則不清、補償標準過低等方面的問題。我國目前法律并未對征地補償的原則進行規定。《憲法》第10條和第13條只是規定了征收征用應給予補償，而沒有規定進行怎樣的補償。《物權法》中規定了應該“足額補償”，而《土地管理法》對補償又設置了最高限額制度①《土地管理法》第47條第2 款規定:征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。，這就導致被征地農民的受償權益受到極大的影響。此外，我國對征地補償的標準規定過低。按照《土地管理法》之規定，目前農村土地的征地補償標準是依照土地用途的產值進行計算，因此它并沒有關注土地的增值利益，僅僅考慮了土地的農業收益。在對農村宅基地進行征收時，還可能出現不顧地理位置等因素，只是依據評估價值進行補償，而評估價值常常低于市場價值。這就導致了目前宅基地使用權征收的標準過低。有學者調查表明，某縣政府對農民征地時所需成本和拍賣新增建設用地收入的比例達到1∶20，也就是說每畝征地成本為10萬元的，則拍賣后的收入最高可達200萬元。

(二) 宅基地使用權征收中的權益保障

1.加強對“公共利益”的認定。

在《物權法》制定的過程中，就公共利益的界定問題產生了激烈的爭論。但是最后認為公共利益的界定非常復雜，其在不同的領域以及情形下的表現形式存有差異，所以《物權法》難以對其進行統一具體的界定。由于公共利益主張者的缺位以及主張者的不保險性，由法律來確認或形成客觀的公共利益成為法治社會的普遍做法。從不確定法律概念這一角度出發，法律規范層面可以盡量減少行政主體裁量選擇判斷的空間，通過肯定列舉和否定列舉的方式對“公共利益”的基本情形進行明確。肯定的列舉是將屬于“公共利益”范疇的事項明確地標示出來，如《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條的規定①《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規定:為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定:(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。。我國學者也曾嘗試通過列舉的方式對公共利益進行明確。梁慧星教授就認為公共利益指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業以及國家法律規定的其他公共利益。而否定的列舉是指將那些明顯不屬于“公共利益”范疇的事項明確地規定出來。如政府將被征收的土地高價出售給開發商，則屬于商業利益的范疇，明顯不是“公共利益”。當然，應該認識到立法不可能對“公共利益”事項進行窮盡，因此概括地規定也是立法的一個必然選擇。但是對“公共利益”的界定不能局限于法律規范的明確規定，還應該發揮其他機制，尤其是程序機制的作用。

從理論上分析，“公共利益”具有一些典型的外在特征，如非單純私益性、非營利性以及持續的公共性等。這些特征為我們判斷“公共利益”提供了參考標準。而公共利益判斷的一個核心問題是公益與私益的權衡比較，而現代社會的多元性則要求參與的民主性與協商性，因此既然公共利益的概念難以準確界定，因此，不如通過嚴格的程序限制和規范來保障征收征用權的行使符合公共利益的需要。《國有土地上房屋征收與補償條例》雖然對公共利益的范圍作出了列舉，但沒有規定嚴格的公共利益的認定程序。在制定集體土地征收補償的相關法律法規時，應把公共利益的認定程序作為重要內容加以規定，切實保障農民的土地權益。具體規則應做如下設計:首先，由市、縣人民政府組織相關部門和專家對宅基地征收是否符合公共利益進行論證;其次，在征收之前應將土地征收部門的征收補償決定予以公布，廣泛征求社會公眾的意見;再次，如果公眾對宅基地征收是否符合公共利益的需要有異議，市、縣人民政府應召開由被征收人和公眾代表參加的聽證會，根據聽證會的情況決定宅基地是否征收及征收的范圍。

在公共利益認定的程序中，應該注重比例原則的作用，可以將之作為判斷的一個標準，即為了公益進行宅基地使用權的征收時，應該進行公益和私益的衡量，以確保公益的實現和私益的維護。在行政法學中，比例原則是指行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如為實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內，保持兩者處于適度的比例。

關于“公共利益”的認定，除了發揮程序民主的作用外，還應該強調政府或者公權力主體不是公共利益認定的最終主體，也就是說政府不是公共利益的最終判斷者，應該賦予被征收對象對政府認定公共利益的行為提起訴訟的權利，以發揮司法機關在“公共利益”認定中的作用。

2.完善征收程序的內容。

程序對于規范權力和保障權利而言具有重要的意義，因此應該完善《物權法》以及《土地管理法》中規定的征收程序。筆者認為，在宅基地使用權征收程序中需要凸顯信息公開和行政參與這兩種程序的重要性。

信息公開是指行政主體應該將宅基地征收過程中獲取的所有信息，依職權或者依申請向社會公眾或者申請人進行公示。具體而言，在宅基地征收過程中，信息公開應該主要包括以下三個方面的內容:首先是征收方案的公布。在征收方案向政府報批前，應當向被征收對象進行公布，以聽取被征收對象的意見。在征收方案中，應當將擬征收的宅基地范圍、位置、補償標準等關涉村民重大利益的事項進行公示。對擬征收的宅基地現狀的調查結果應當經過被征地對象以及村民委員會的確認。在征地方案公布期間，應該聽取被征地對象以及集體經濟組織的意見，并進行相應的解釋和說明。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第1 款中就對征收方案的公布進行了規定①《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第1 款規定:征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告。。其次是征地決定的公布。征地方案經過批準后，應當及時向被征地對象以及集體經濟組織公示，公示的內容包括征地的用途、位置、范圍、時間、被征地對象所享有的權利以及異議處理程序等內容。再次是補償方案的公布。征收主體在征收決定公布后，應當及時將補償方案進行公示，在補償方案中應當對補償的范圍、標準、計算方式、支付時間和方式以及安置方案等內容進行詳細的說明，使被征地對象了解征地補償的詳細內容，以更好地保護自身的合法權益。

行政參與是指行政相對人以各種方式參與到行政決定做出的過程中，表達自己的意愿、維護自身的權益。在宅基地征收過程中，行政參與應該貫穿其始終:在征地方案制定之前，應該邀請被征地農民代表以及基層自治組織代表對征地方案進行討論與協商;在征地方案公布后，應該邀請相關人員對征地方案內容中的異議進行協商;在征地方案公布后，應該邀請征地代表和基層自治組織代表對補償方案、安置方案等內容進行協商，聽取他們的意見。需要指出的是，聽證是行政參與中最重要的方式。根據我國現行法律的規定，聽證的內容包括:聽證舉行前七日將舉行聽證的時間、地點等相關事項通知相對人和利害關系人;公開舉行聽證;聽證的主持人由與聽證事項無利害關系的人擔任，等等。在對宅基地進行征收時，對征收方案與補償方案這兩種攸關被征地對象權益的事項，應該舉行聽證會，聽取他們的意見。

3.健全征收補償規定。

在宅基地的補償中，補償原則、補償標準以及補償范圍直接影響被征地村民的合法權益，因此應該從這三個方面來完善目前的宅基地補償制度。

在補償原則上，我國法律目前并未進行明確規定。從理論上分析，目前存在著完全補償、公平補償以及適當補償三種學說。從補償原則的演變歷史分析，其經歷了從完全補償向考慮各種因素的公平補償轉變。而公平補償是指對征收對象的各種因素進行綜合考慮，利用市場的價格機制來確定最終的補償數額。這種補償原則具有如下的功能，即迫使政府將權力行為的成本內部化，從而能使其保持理性并約束政府濫用權力;且由于其不可能通過政治過程來加以實現，因此要求有效的司法保障。目前，這種補償原則正得到世界各國的確認，如德國基本法就規定征收的補償以公平地衡量公共及參與人利益后才能決定，美國憲法第五修正案中也有同樣的規定。而公平補償原則得以實現的一個重要保障是確立一個獨立的市場評估機構，其職能是參考市場因素對被征地宅基地的價格進行估價。日本由中立的專門委員會來確定公用征收的損失補償，而法國則建立了專門的公用征收法庭進行補償金的計算。我國目前由行政主體進行補償金確定的方法不能有效地保障被征地農民獲得公平的補償，為保障被征地農民的合法權益，建立健全行政征收的損害評估機制，由中立的第三方評估機構對損害進行認定，是十分必要的。

在公平補償的原則下，應該提高我國宅基地征收補償的標準。宅基地使用權作為獨立于宅基地所有權之外單獨補償，補償的結果應保證被征地的農民的居住權不受征收行為的影響。應按照市價補償的原則，綜合考慮宅基地的面積和區位對宅基地使用權的價值進行補償，同時還應補償被征收人的搬遷、重新安置的費用。其他經濟損失的補償包括宅基地上附著的其他生活必要設施的損失以及停產停業的損失等。對已建有房屋的宅基地，房屋的價值應按市場價格進行補償，充分保障被征收農民的基本生活條件不降低。

在征地補償中，還應該強調補償方式的多元化，加強對補償款發放的監督，以確保被征地農民合法權益的實現。

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