行政信訪的功能分析

徐繼敏

(四川大學 法學院，四川 成都 610225)

行政信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動①參見2005年國務院通過的《信訪條例》第二條。。

我國信訪存在社會公眾信訪熱情高與信訪問題解決率低的困境，信訪案件的糾紛解決率僅為2‰。本應是一種柔性輔助制度的信訪，事實上卻成為最后一種救濟方式，而且被視為優于其他行政救濟甚至國家司法救濟［1］。行政信訪對司法權威及法治帶來負面影響，很多群眾將信訪視為優于司法救濟和其他行政救濟的救濟方式，出現了“信訪不信法”的現象［2］。面對行政信訪的現實困境，理論上出現了廢除信訪制度與改革信訪制度的觀點。主張廢除者認為，就我國的憲法框架的發展趨勢看，信訪體制應該趨于淡化或消亡，其現有的絕大部分乃至全部功能，都應逐步由核心政制來承擔，我國憲法創設的核心政制，從根本上說就是全國人大和地方各級人大［3］。主張繼續保留信訪者認為，信訪制度之所以面臨法治困境，陷入尷尬的境地，并非信訪制度本身具有的缺陷所致，而是因為在實際運作過程中，信訪制度承載過多的權利救濟功能，并進一步破壞了司法的獨立性和權威性。信訪制度與法治并不相悖，信訪制度作為公民政治參與的途徑、權力監督的手段和權利救濟的渠道有其存在的合理性和必要性，信訪制度存在的問題完全可以通過改革予以解決［4］。在理論爭論的同時，各地也推進了各種信訪制度創新②如陜西省洛南縣出臺《信訪工作程序》和《信訪案件分流與卷宗管理程序規定》，建立信訪工作領導責任制度、首辦責任制度、矛盾糾紛排查調處制度、社會利益協調機制和信訪工作聯席會議制度。杭州市構建了以拓寬群眾利益訴求表達渠道與維護群眾權益為核心的政府、媒體、公眾“三位一體”的信訪工作機制。。

其實，信訪并不是一種人治手段，行政信訪本身是法治體系的一部分。我國行政信訪實踐存在問題，理論存在爭議，其主要原因在于法律對行政信訪的功能定位不清楚，未按照信訪應有的功能設計信訪制度。

一、行政信訪的法定功能

(一) 憲法對信訪功能的規定

公民信訪的權利從憲法中的請愿權派生而來［5］。信訪制度的憲法依據是憲法第四十一條，是憲法賦予的建議權、申訴權的具體體現［6］。憲法第四十一條規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利?！?/p>

有學者認為，基于我國憲法第四十一條的規定，對信訪權加以分解，分為政治性權利和非政治性權利。反映情況、提出建議、意見和提出不服等四種信訪事項，如果是公民基于自己的政治意志和公共利益而行使監督國家機關及其工作人員活動的權利，可稱之為“監督權”;如果公民針對國家機關及其工作人員對公民個人的合法權益的不法侵害而行使權利，則屬于“獲得權利救濟的權利”［7］。也有學者認為，通過對實定法的分析，信訪制度的功能主要分為兩個方面，第一位的是民主監督和政民溝通，第二位的才是權利救濟［8］。

筆者認為，憲法第四十一條賦予公民信訪權利，公民行政信訪權的依據是憲法第四十一條的規定。但并不能依據憲法第四十一條推論出信訪承擔保護公民申訴、檢舉、控告等權利的責任。除行政信訪外，我國還有行政監察、檢察等制度，公民可以通過行政監察和檢察等制度行使申訴、檢舉、控告等權利;行政監察機關和檢察機關等也可以通過行政監察和檢察制度監督行政機關，實現對行政機關的監督，并對公民權利進行救濟①《中華人民共和國行政監察法》第六條規定，監察機關建立舉報制度，公民對于任何國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員的違法失職行為，有權向監察機關提出控告或者檢舉。我國行政監察機關也是受理控告或者檢舉的機關，承擔監督其他行政機關的職責。同時，我國憲法明確檢察機關是法律監督機關，對行政機關承擔法律監督職責。。因此，行政信訪制度只是實現憲法第四十一條賦予公民權利的制度之一，并不能從憲法第四十一條推論出行政信訪具有監督行政機關和對公民權利實現救濟的功能。

(二) 國務院《信訪條例》對信訪功能的規定

2005年《信訪條例》是系統規范行政信訪的行政法規。有學者認為，結合新條例第十四條的規定，可以看到信訪的包容性極強，幾乎可以涵蓋行政管理及與行政管理密切相關的所有方面和事項，而對這些事項的處理方式卻千差萬別。在此意義上，我國的信訪事實上成為“功能齊全”的組合體，似乎信訪無所不能［9］。這種觀點實際上是對《信訪條例》的誤讀，《信訪條例》并未賦予信訪這么多功能。

首先，從保障公民基本權利角度分析，《信訪條例》保障公民的權利范圍比較窄?！缎旁L條例》第二條界定信訪概念時，明確信訪僅保障公民“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”的權利。因此，公民行使控告權、檢舉權并不通過信訪這一途徑。

其次，《信訪條例》未賦予行政信訪直接監督功能?！缎旁L條例》賦予信訪機關受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項以及協調處理重要信訪事項或者督促檢查信訪事項的處理等職責，信訪事項如何處理，由有權處理的行政機關決定?！缎旁L條例》并未賦予信訪機關改變或者撤銷其他行政機關行政決定的權力，信訪機關不能對存在行政違法或者失職行為的行政機關及工作人員作出行政處分，這些規定說明行政信訪不具有直接監督功能。

分析《信訪條例》對信訪人權利、信訪機關職責及信訪事項處理的規定可以發現，《信訪條例》賦予行政信訪以下功能:

第一，政治參與功能?！缎旁L條例》從三個方面保障信訪人政治參與功能的實現。首先，規定社會公眾可以向行政機關反映情況，提出建議和意見，要求行政機關應當受理公民反映情況和提出的建議、意見。其次，《信訪條例》第二十九條規定，信訪人反映的情況，提出的建議、意見，有利于行政機關改進工作、促進國民經濟和社會發展的，有關行政機關應當認真研究論證并積極采納。再次，《信訪條例》第三十七條規定，縣級以上人民政府信訪工作機構對于信訪人反映的有關政策性問題，應當及時向本級人民政府報告，并提出完善政策、解決問題的建議。

第二，權利救濟功能。《信訪條例》規定信訪機關應當接受社會公眾的“投訴請求”，社會公眾的“投訴請求”一般是請求保護其權利，并希望通過信訪使其權利得到救濟?！缎旁L條例》第三十一、三十二條規定，對信訪事項有權處理的行政機關辦理信訪事項，應當聽取信訪人陳述事實和理由;必要時可以要求信訪人、有關組織和人員說明情況;需要進一步核實有關情況的，可以向其他組織和人員調查。信訪人請求事實清楚，符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，應當予以支持。這些規定賦予信訪權利救濟功能。

第三，怨情排解功能?！缎旁L條例》規定，信訪人“請求事由合理但缺乏法律依據的”，應當對信訪人做好解釋工作，這實際上賦予了信訪怨情排解功能，要求信訪機關通過信訪化解社會公眾的怨情，增進信訪人對政府行為的理解。

二、行政信訪的實然功能

《信訪條例》將接受公民、法人或者其他組織反映情況和建議、意見作為信訪首要功能。2007年中共中央、國務院《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》將信訪工作的目標確定為“切實維護群眾合法權益、及時反映社情民意、著力促進社會和諧”，該文件將維護群眾合法權益變成信訪的首要功能。而行政信訪實踐又將信訪功能泛化，維持社會穩定成為行政信訪的首要功能。

(一) 信訪功能泛化

信訪制度在近60年的發展歷程中，其作用主要包括以下方面:反映民情民意，成為溝通民眾與政府的紐帶;進行公民權利救濟，成為抗衡公共權力濫用的一種替代性選擇;進行民主監督，是防范腐敗行為的一種手段;充當社會安全閥，成為緩和社會矛盾激化的一種特色裝置［10］。信訪制度，公正和及時解決各種社會爭議或糾紛、監督行政機關依法行政和其他國家機關依法辦事、防止國家機關濫用權力、消除或緩解社會矛盾、維護社會穩定［11］。

按照學者們的總結，我國信訪承擔的功能包括:(1)公民政治參與功能，成為公民實現其自身基本權利(尤其是批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權和取得賠償權等參政權)的重要途徑和方式［12］;(2)窗口功能，通過信訪渠道，國家、政府可以清楚地看出社會中存在的問題和矛盾，上級國家機關可以了解到底層老百姓的現實處境，上級政府機關可以看到下級政府及其職能機關的行政效果，是否存在比較嚴重的扭曲行政的現象等［13］;(3)公民權利救濟功能，對主體制度不能解決和對主體制度解決不滿意的事務，當事人有權通過信訪解決糾紛，尋求救濟［14］①有學者認為，我國信訪制度目前面臨的主要問題之一是信訪制度功能的扭曲，其具體表現是，信訪制度的政治參與和表達溝通功能逐漸萎縮，權力監督功能實效單一，而權利救濟功能則過度擴張。參見孫大雄:《信訪制度功能的扭曲與理性回歸》，載《法商研究》2011年第4期，第52 頁。;(4)糾紛解決功能，信訪問題的根源是糾紛問題，因此，信訪問題的解決也就轉化為糾紛問題的解決，解決信訪問題的關鍵也是解決糾紛［15］;(5)宣泄和安全閥功能，受到管理或者不公平待遇的人可以通過信訪渠道發泄自己的不滿，緩和激烈對抗的情緒［16］;(6)監督行政機關依法行政功能，不論何種信訪，都是以反映情況、提出建議、意見或者投訴請求為內容，體現出政治參與和監督［17］。

要求信訪承擔各種各樣功能，給信訪制度設計帶來困難，也影響信訪作用發揮。信訪功能不同，處理信訪問題的機構與程序也就不同，其結果是從中央到鄉鎮政府都承擔信訪職責，人民政府、信訪機構、其他行政機關也都參與信訪工作。這種情況下，很難設計科學、統一的信訪制度。其次，信訪功能泛化導致信訪主要功能不清，信訪機構在處理信訪問題時分不清主次，應當由信訪解決的問題得不到解決。再次，賦予信訪過多功能，會刺激公民、法人或者其他組織信訪積極性，必然出現信訪量增大而信訪解決率低的問題。

(二) 維持社會穩定演變成信訪首要功能

由政治緩沖功能為主日益向政治控制功能為主轉變是當代中國信訪制度功能變遷的核心線索，中國體制轉軌與社會轉型帶來的一系列預期后果與非預期后果共同導致了信訪制度的功能變遷［18］。信訪制度作為政治控制手段已經表現得十分明顯:變被動為主動，強調控制信訪源;限制越級上訪和集體上訪;信訪工作化解社會矛盾、維護社會穩定的功能得以進一步加強。與之相適應，信訪制度的反官僚主義功能被自身的官僚化所取代［19］。

全面落實科學發展觀、發展社會主義民主政治、維護人民群眾的合法權益、加強黨風建設尤其是干部作風建設、密切黨和政府與人民群眾的血肉聯系、全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會，成為信訪工作追求的目標①參見2007年中共中央、國務院頒發的《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》。。維持社會穩定演變成信訪首要功能。

維持社會穩定成為信訪首要功能的主要表現為:第一，管控型信訪體制不斷強化。從鄉鎮一直到中央都設立有信訪機構，各級政府工作部門及黨團組織都設置信訪部門或者信訪人員處理信訪事項，信訪機構向行政村、企事業單位延伸，網狀信訪體制形成并發揮作用。網狀信訪體制是管控型信訪體制，通過這種體制即時了解各類社會矛盾，實現對社會的控制和維持社會穩定。其次，推行事前防范、事中疏導、事后解決的一體化信訪工作機制，對信訪問題全程追蹤，其意圖也是維持社會穩定。重大項目、重大改革、涉及民生的重大事項出臺前，進行社會穩定風險評估，并將此項工作納入信訪事前防范范疇。事中推行“民情懇談”機制，對可能發生的信訪事件提前介入，部分地方推行七個“一線工作法”②如浙江德清縣推行七個“一線工作法”，力量配置在一線、情況了解在一線、問題解決在一線、情感融合在一線、干部檢驗在一線、形象樹立在一線、政績創造在一線。各鄉鎮基層黨政領導、聯村干部、村干部定期走村入戶，通過“拉家?！迸c群眾溝通感情，及時發現并妥善處理基層的矛盾糾紛，消除社會不穩定因素。參見趙志秋、蘇雅、吳偉強:《事前防范、事中疏導、事后化解——德清縣信訪機制改革經驗》，載《經營與管理》2012年第3期，第10 頁。。再次，變被動信訪為主動信訪。行政信訪的工作程序原本是，社會公眾反映情況、意見和建議，信訪機構接受并處理，信訪由信訪人啟動，信訪具有被動接受性，但我國信訪已由被動信訪發展為主動接訪。各地開展帶案一線下訪、主動下訪和重點約訪等信訪活動。主動信訪的意圖也是即時了解社會矛盾，達到即時化解矛盾與糾紛的目的。最后，采用領導包案、重要時間或者重點區域信訪控制、重點解決群體性信訪等方式開展信訪工作，這些工作方式的意圖也是維持社會穩定。

將維持社會穩定作為信訪的首要功能，必然強調信訪權利救濟和解決糾紛的作用，容易忽視信訪的民主政治功能。將減少信訪量作為信訪的任務，特別是將減少進京或者進省上訪數量作為考評指標，一方面導致公民憲法所賦予的權利得不到保障，另一方面出現政府花錢減少信訪量，出現不公平，也刺激社會公眾纏訪和濫訪。

三、行政信訪的應然功能

行政信訪應當承擔什么功能，我國學者有不同觀點:(1)信訪應當承擔政治參與、權力監督和權利救濟三大功能［20］。(2)信訪制度是一種具有鮮明中國特色的政治制度，它絕不僅僅是一種糾紛解決制度，同時也是一種民主制度。其功能有二:一是民主功能，二是救濟功能［21］。(3)我國應通過完善司法救濟制度逐步把權利救濟功能從信訪中剝離出來，使信訪回到原初的政治參與和權力監督的功能上來［22］。(4)信訪制度主要有三大價值功能:救濟功能、監督功能和信息功能［23］。(5)對我國而言，確立信訪制度行政救濟手段的地位是改革的當務之急［24］。(6)將解決糾紛確定為特定時期的首要制度目標，進而進行相應的制度構建，將信訪制度規范和改造為行政裁決、行政復議、行政訴訟等諸多行政解紛機制的過濾機制、補充機制和疑難處理機制［25］。(7)應將信訪制度的功能定位于民主監督與政治參與。剝離信訪的救濟功能，完善信訪的監督功能［26］。

筆者認為，行政信訪應當擁有多種功能。信訪人向信訪機關提出信訪要求，信訪機關回應信訪要求，體現民主參與功能;信訪機關處理信訪事項，可能保障信訪人權利，也可能解決糾紛，還可能促使錯誤行政行為改正，信訪又具有權利救濟、解決糾紛和監督等功能。信訪承擔多種功能本身并無錯誤，關鍵是要區別信訪的主要功能與次要功能、直接功能與間接功能。

(一) 行政信訪的主要功能

信訪是實現憲法所賦予公民批評、建議、申訴、控告和檢舉等權利的制度之一，我國信訪功能的確定應以保障憲法賦予的公民權利為基礎。行政監察制度、檢察制度和信訪制度都承擔保障公民憲法所賦予權利的責任，但這幾種制度是針對不同權利而設計的。行政監察制度和檢察制度重點保障公民控告和檢舉權，信訪制度不應過多承擔保障公民控告和檢舉權的功能。公民控告和檢舉權利行使的目的是監督政府正確行為，因此，監督行政不應是信訪的主要功能。

公民行使申訴權的目的一般是保障自己的權益，我國有相應的司法及行政救濟制度保障公民的權益。公民申訴權主要應當通過司法和行政救濟制度予以保障，權利救濟也不應成為信訪的主要功能。

公民申訴、控告和檢舉權主要通過其他法律制度保障，信訪主要保障公民的批評和建議權。公民行使批評權與建議權實際上就是民主參與，是人民代表大會制度基礎上的直接民主形式。因此，保障公民政治參與就是信訪的主要功能。

我國憲法與地方組織法規定上下級政府以及人民政府與工作部門之間是領導與被領導關系，由此形成了具有中國特色的上級導向型行政體制①我國是一種網狀行政體制，這種體制也是一種上級導向型行政體制，而不是市民導向型行政體制。參見徐繼敏:《地方行政機構改革中如何推進大部制》，載《四川大學學報》2008年第5期，第105 頁。。在這種體制下，行政機關更愿意按照上級意圖辦事，公民的批評與建議相對不重要。如果不改變上級導向型行政體制，就必須重視公民批評與建議權，從這個角度來看，也應當將信訪的主要功能定位于保障政治參與。

(二) 行政信訪的次要功能

信訪人向信訪機關提出批評、建議或者申訴，除基于參與政治生活考慮外，還有保護自己權利的愿望。如果信訪不承擔權利救濟功能，信訪人不能通過信訪救濟其權利，則會缺乏信訪積極性，他們一般不會進行信訪的，信訪應當具有權利救濟功能。

有學者認為，信訪制度既是行政救濟制度，又是監督行政制度，但更主要的是一項行政救濟制度，因為信訪制度設置的目的是為了維護相對人的權益［27］。相對于行政復議和行政訴訟程序而言，信訪程序更簡便，如果將權利救濟作為信訪的主要功能，信訪人就會選擇信訪實現其權利救濟，行政訴訟和行政復議將難以發揮作用。我國可以改革和完善行政復議、行政訴訟制度，通過行政復議和行政訴訟救濟社會公眾的權利，不需要信訪在此領域發揮特別重要的作用。因此，權利救濟不應是信訪的主要功能，而是次要功能。

(三) 行政信訪的間接功能

我國人民代表大會、行政監察機關、檢察機關等都承擔對行政的監督功能，作為行政體系內的行政信訪制度，就不應再直接承擔對行政的監督功能。

糾紛有民事糾紛和行政糾紛。除法律有明確規定外，行政機關不應承擔解決民事糾紛的責任，民事糾紛應當通過調解、司法裁判或者仲裁解決。行政糾紛是行政機關與行政相對人之間的糾紛，我國已設計了行政訴訟和行政復議兩條解決行政爭議的途徑，因此，即使是行政糾紛，也不應當主要由信訪來解決。

雖然信訪不承擔監督行政和糾紛解決的直接功能，但社會公眾可以通過政治參與改變行政決策與決定，或者利用行政信訪的權利救濟途徑，間接實現監督行政機關或者解決糾紛的目的。因此，監督行政和解決糾紛是行政信訪的間接功能。

四、結語

憲法第四十一條賦予公民批評、建議、申訴、控告和檢舉的權利，這也是我國建立信訪制度的憲法依據。公民批評、建議、申訴、控告和檢舉權利可以通過信訪、行政監察、檢察制度以及審計制度等來實現，因此，并不能從憲法第四十一條推論出信訪承擔保障公民控告、檢舉權責任的結論。國務院《信訪條例》賦予行政信訪政治參與、權利救濟和怨情排解功能，《信訪條例》定位的行政信訪功能符合憲法第四十一條的精神，但在具體制度設計時存在偏差。依據憲法規定，結合我國行政體制的特點，政治參與應是行政信訪的首要功能，權利救濟是行政信訪的次要功能，監督行政和解決糾紛是行政信訪的間接功能。行政信訪制度應當根據行政信訪功能來設計，以期促進行政信訪功能的實現。

我國是網狀行政信訪體制，從中央到縣都有信訪機構，鄉鎮和行政村也在逐漸建立信訪中心，橫向上，一級政府除有專門信訪機構外，各工作部門都有信訪機構或者信訪人員。網狀行政信訪體制服務于管控型社會，有利于實現信訪維持社會穩定的功能，但這種體制并不利于實現信訪人政治參與的功能。我國信訪體制的另一個問題是，專門信訪機構未被賦予行政主體資格，他們是“中轉站”，是否可以直接作出行政行為，是否可以當被告，這些都不清楚。因此，改革信訪體制成為必然。如何改革信訪體制，目前一種主流觀點是借鑒國外的議會監察專員制度，將信訪機構統一設置在人民代表大會，由人大承擔信訪工作職責①參見于建嶸:《對信訪制度改革爭議的反思》，載《中國黨政干部論壇》2005年第5期，第16 頁;林莉紅:《論信訪的制度定位——從糾紛解決機制系統化角度的思考》，載《學習與探索》2006年第1期，第90—94 頁;宋振玲、趙漣漪:《信訪制度的功能及實現途徑》，載《黨政干部學刊》2009年第1期，第55 頁。。我國是一個大國，地方采用人民代表大會與人民政府分別設立模式，公民可以通過選舉等民主制度參與政治生活，而公民缺乏參與政府管理的途徑，以保障公民政治參與為首要功能的信訪制度，應保障公民有序參與政府管理，因此，我國行政信訪機構應當設置于政府內部。我國行政信訪機構改革需要考慮兩個問題:一是行政信訪機構集中問題，一級政府設立一個信訪機構統一承擔信訪職責;二是賦予行政信訪機構主體地位，他們可以作出行政決定，也可以被申請行政復議和被提起行政訴訟。

保障公民政治參與權利，除接受公民批評、建議和申訴外，更重要的是吸收其合理觀點、意見，促進行政政策的改進。隨著社會建設的深化和行政信訪的發展，信訪制度形成了從信息收集到政策問題察覺，從溝通協調到決策方案評估，從政策宣傳到促進政策調整的一系列作用機制，因此對公共政策發揮著重要影響和作用［28］。應在產生信訪案件頻率高或者發生重大信訪事項的行政管理領域，建立行政政策評估制度，由信訪機關評估行政政策的優缺點和實施中存在的問題，提出調整或者改革的意見與建議。

信訪權利基本上是一種程序性的權利［29］。信訪既然是公民的一種程序性權利，信訪機關就承擔保障這種權利的責任。信訪人提出信訪時，信訪機關就須答復，信訪機關未依法答復，信訪人享有救濟權利，可以針對信訪機關不答復的行為申請行政復議或者提起行政訴訟。

［1］郭松民.信訪改革應制度演進［J］.環球，2004，(24) ：29.

［2］［20］孫大雄.信訪制度功能的扭曲與理性回歸［J］.法商研究，2011，(4) ：52，52.

［3］童之偉.信訪體制在中國憲法框架中的合理定位［J］.現代法學，2011，(1) ：15.

［4］劉衛紅.法治視野下信訪制度的完善［J］.河北法學，2010，(10) ：166.

［5］劉連泰.針對請愿權的國家義務［J］.法商研究，2011，(4) ：42.

［6］［7］杜承銘，朱孔武.“信訪權”之憲法定位［J］.遼寧大學學報(哲學社會科學版)，2006，(6) ：141，145.

［8］史全增，查志剛.論憲政視角下信訪制度的功能［J］.學術界，2011，(12) ：63－71.

［9］楊偉東.我國信訪制度的重構——兼論新《信訪條例》的缺失［J］.國家行政學院學報，2005，(6) ：33.

［10］陳豐.信訪制度成本：一個中國式社會問題［J］.東南學術，2010，(6) ：104－106.

［11］殷泓.解讀《信訪條例》——訪北京大學行政法學教授姜明安［N］.光明日報，2005－05－10.

［12］林喆.信訪制度的功能、屬性及其發展趨勢［J］.中共中央黨校學報，2009，(1) ：89.

［13］［16］柴琳，黃澤勇.反思信訪困境、分解信訪功能、建設法治國家［J］.理論與改革，2006，(4) ：139，139.

［14］［21］賈少涵，崔嘉欣.功能分流：中國信訪制度改革的根本出路［J］.中共福建省委黨校學報，2011，(4) ：34，34.

［15］蔡瀟彬.第三方機構：解決信訪問題的有效出路［J］.決策咨詢，2011，(1) ：80.

［17］［29］林來梵，余凈植.論信訪權利與信訪制度——從比較法視角的一種考察［J］.浙江大學學報(人文社會科學版)，2008，(3) ：27，27－28.

［18］王浦劬.以治理民主實現社會民主——我國行政信訪制度政治屬性解讀［J］.北京大學學報，2011，(6) ：81.

［19］唐皇鳳.回歸政治緩沖：當代中國信訪制度功能變遷的理性審視［J］.武漢大學學報，2008，(4) ：573.

［22］楊福忠.論法治視野下信訪功能的定位［J］.云南行政學院學報，2012，(1) ：152.

［23］俞心慧，李傳軒.信訪信息進入公共決策領域問題研究［J］.法治論叢，2007，(4) ：137.

［24］陳丹，唐茂華.試論我國信訪制度的困境與“脫困”——日本苦情制度對我國信訪制度的啟示［J］.國家行政學院學報，2006，(1) ：87.

［25］崔卓蘭，王歡.行政信訪制度的功能定位與制度完善［J］.廣州大學學報，2009，(2) ：18.

［26］宋振玲，趙漣漪.信訪制度的功能及實現途徑［J］.黨政干部學刊，2009，(1) ：54－55.

［27］林莉紅.論信訪的制度定位——從糾紛解決機制系統化角度的思考［J］.學習與探索，2006，(1) ：90.

［28］王浦劬，龔宏齡.行政信訪影響公共政策的作用機制分析［J］.中國行政管理，2012，(7) ：12.