工程量清單計價模式下合理低價中標(biāo)法的探討

張才華

(上海上咨工程造價咨詢有限公司，上海 200003)

0 引言

2003年國家建設(shè)部頒布《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》，意在給投標(biāo)人提供一個共同的計價平臺，使各投標(biāo)人在對實體項目進(jìn)行投標(biāo)報價的時候能充分考慮施工方案和措施的影響，既使報價和施工組織設(shè)計充分關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)各投標(biāo)人的技術(shù)和管理優(yōu)勢，同時也反映各個投標(biāo)人的個性，便于評標(biāo)。在國際通行做法下，采用工程量清單計價模式的招標(biāo)往往采用最低價中標(biāo)法，因為投標(biāo)人的報價已經(jīng)充分考慮了完成工程的所有施工技術(shù)方案的影響。然而在我國現(xiàn)階段，由于實施工程量清單計價模式的時間并不長，在法律法規(guī)、企業(yè)內(nèi)部條件以及市場機(jī)制等方面還存在很多問題，一味參照國際通行做法采用最低價中標(biāo)法是不可取的。在制訂評標(biāo)模式時應(yīng)該充分考慮目前國內(nèi)特殊的市場發(fā)展?fàn)顩r，最合適和有效的方法應(yīng)該是采用合理低價中標(biāo)法。

本文闡述了我國現(xiàn)階段工程量清單計價模式下采用合理低價中標(biāo)法的背景，分析了評標(biāo)中的關(guān)鍵問題以及對投標(biāo)人的要求。

1 工程量清單計價模式下采用合理低價中標(biāo)法的背景

隨著我國加入世貿(mào)以及市場經(jīng)濟(jì)的不斷成熟，市場運行機(jī)制與招標(biāo)投標(biāo)都逐步與國際接軌，有關(guān)“低價中標(biāo)”的相關(guān)問題引起業(yè)界專家學(xué)者的廣泛關(guān)注和激烈探討。按照國際上的通行做法，項目招標(biāo)往往采用工程量清單計價模式和最低價中標(biāo)法。然而《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》于2003年7月1日在全國范圍內(nèi)推行以來，建筑市場的發(fā)育尚未達(dá)到國外市場的完善程度，國內(nèi)評標(biāo)方式向國際通行做法的過渡還需要一定的時間。現(xiàn)階段采用合理低價中標(biāo)法更符合我國建筑市場的發(fā)展?fàn)顩r。

1.1 工程量清單計價模式下采用合理低價中標(biāo)法的原因

1.1.1 我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定

我國現(xiàn)行的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)都把合理低價中標(biāo)法規(guī)定為主要的評標(biāo)方法之一。

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定，中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一:1)能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項綜合評價標(biāo)準(zhǔn);2)能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低，但是投標(biāo)價格低于成本的除外。

建設(shè)部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十一條規(guī)定，評標(biāo)可以采用綜合評估法、經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法或者法律法規(guī)允許的其他評標(biāo)方法。采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)文件能夠滿足招標(biāo)文件實質(zhì)性要求的投標(biāo)人中，評審出投標(biāo)價格最低的投標(biāo)人，但投標(biāo)價格低于其企業(yè)成本的除外。

國家計委等七部委《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十九條規(guī)定，評標(biāo)方法包括經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法、綜合評估法或者法律、行政法規(guī)允許的其他評標(biāo)方法。

法律法規(guī)中規(guī)定的經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法為合理低價中標(biāo)法提供了依據(jù)。“合理”的含義就在于投標(biāo)人的報價應(yīng)該充分考慮為完成工程所需的所有可行的技術(shù)方案和措施，并且不低于企業(yè)成本。由此可見，“合理低價”與“最低價”是不同的。最低價中標(biāo)法將報價最低的投標(biāo)人作為中標(biāo)人，而合理低價中標(biāo)法下的中標(biāo)人并不一定報價最低，而是技術(shù)和報價占有綜合優(yōu)勢的投標(biāo)人。

法律法規(guī)規(guī)定的兩種評標(biāo)方法均不是按單一指標(biāo)評判的，而是綜合考慮投標(biāo)人的施工技術(shù)方案和投標(biāo)報價。在工程量清單計價模式下，招標(biāo)人提供給投標(biāo)人的工程量清單是相同的，投標(biāo)人要根據(jù)自己的施工技術(shù)方案和組織安排以及企業(yè)成本計算投標(biāo)報價。因此，采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法即合理低價中標(biāo)法更適應(yīng)于工程量清單計價模式的要求，即將報價和施工技術(shù)方案關(guān)聯(lián)起來綜合考慮，使投標(biāo)和評標(biāo)的過程更為統(tǒng)一。

1.1.2 施工企業(yè)現(xiàn)實條件的制約

工程量清單計價模式的一個突出特點就是要求施工企業(yè)將施工技術(shù)措施作為報價形成的重要前提條件。施工企業(yè)的個性就體現(xiàn)在不同的技術(shù)措施以及措施實施的成本。這就要求施工企業(yè)建立自己的企業(yè)定額和獨立的詢價渠道，并且具備高效的管理水平。然而目前大多數(shù)施工企業(yè)尚沒有理解工程量清單計價模式的精髓，缺乏工程項目的歷史成本數(shù)據(jù)，無法建立企業(yè)自己的定額，也沒有意識到獨立詢價的重要性。企業(yè)在編制投標(biāo)報價的時候還是習(xí)慣使用政府頒布的預(yù)算定額和單位估價表，缺乏對企業(yè)自身生產(chǎn)和管理成本的研究。在報價的時候，企業(yè)也往往在施工圖預(yù)算的基礎(chǔ)上下降一定的幅度作為最終報價，而不是根據(jù)企業(yè)施工技術(shù)管理水平和利潤水平報出有競爭力的報價。因此，如果不考慮施工企業(yè)現(xiàn)實條件的制約，采用最低價中標(biāo)法，很容易造成施工企業(yè)之間盲目低價競標(biāo)的行為，從而很容易使報價低于企業(yè)成本。施工企業(yè)的施工管理水平又普遍偏低，過低的報價只會造成施工企業(yè)在施工階段偷工減料、以次充好，從而對工程質(zhì)量以及國家和人民的生命財產(chǎn)安全帶來隱患。

1.1.3 建筑市場約束機(jī)制完善程度的制約

采用最低價中標(biāo)法實施效果比較好的國家一般都是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較完善的國家，其建筑市場往往已經(jīng)形成了良好的市場約束機(jī)制，如工程擔(dān)保和保險制度，企業(yè)信用管理體制，行業(yè)自律制度和市場清出制度等，這為最低價中標(biāo)法提供了良好的市場運行環(huán)境，能有效防止企業(yè)惡性低價競標(biāo)。但我國建筑市場的市場化程度還很低，工程擔(dān)保和工程保險的發(fā)展剛剛起步，種類很少，企業(yè)重視程度還不高;有關(guān)建立企業(yè)信用管理體制的研究還沒有實質(zhì)性的進(jìn)展，信用激勵機(jī)制還沒有建立;行業(yè)管理和行業(yè)自律作用不大，能引導(dǎo)企業(yè)公平競爭、誠信經(jīng)營的行業(yè)自律制度尚不夠完善;對違規(guī)和違約企業(yè)的懲處力度不夠大，還沒有建立完善的市場清出制度。由此可見，受我國建筑市場約束機(jī)制完善程度的制約，我國尚不具備實施最低價中標(biāo)法的市場條件，如果一味過早采用最低價中標(biāo)法將會對整個市場的發(fā)展以及各個市場主體帶來嚴(yán)重危害。

1.2 工程量清單計價模式下采用合理低價中標(biāo)法的作用

1.2.1 降低工程造價，提高投資效益

招標(biāo)投標(biāo)本身就是帶有明顯競爭性的商品交易行為，工程量清單計價模式下采用合理低價中標(biāo)法反映的是投標(biāo)企業(yè)之間施工技術(shù)措施和施工成本的綜合競爭。很多地區(qū)采用工程量清單計價和合理低價中標(biāo)的方式進(jìn)行工程招投標(biāo)的實踐都表明，這種方式能在保證工程質(zhì)量的前提下，有效地降低工程成本，節(jié)約業(yè)主的投資資金，提高投資效益。

1.2.2 預(yù)防腐敗和賄賂現(xiàn)象的發(fā)生

采用合理低價中標(biāo)法，使資質(zhì)條件符合要求，具有相應(yīng)施工技術(shù)能力的企業(yè)都能參加投標(biāo)，從而最大程度地開放了招投標(biāo)市場，真正符合公開、公平、公正的招標(biāo)原則，使“關(guān)系戶”中標(biāo)的現(xiàn)象大大減少。由于中標(biāo)人需要符合“合理低價”的要求，因此具有淡化標(biāo)底的作用，投標(biāo)人不再將中標(biāo)的希望寄托在打聽標(biāo)底和賄賂業(yè)主的行為上，而是要認(rèn)真研究企業(yè)的技術(shù)力量和成本數(shù)據(jù)，編制有競爭力的投標(biāo)報價。在評標(biāo)時，也減少了評委的“自由裁量權(quán)”，簡化了評標(biāo)程序，減少了評標(biāo)和定標(biāo)中的人為因素，從根本上解決“買標(biāo)、賣標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)”的問題，從而達(dá)到預(yù)防建筑領(lǐng)域腐敗和賄賂現(xiàn)象的目的。

1.2.3 有助于施工企業(yè)提高施工管理水平

目前建筑行業(yè)“僧多粥少”現(xiàn)象嚴(yán)重，施工企業(yè)之間的競爭激烈。根據(jù)優(yōu)勝劣汰的自然法則，管理水平差、技術(shù)水平低的企業(yè)必然會在競爭中出局。工程量清單計價模式下采用合理低價中標(biāo)法，就是要在滿足施工技術(shù)要求的前提下，選擇投標(biāo)報價最低的企業(yè)作為中標(biāo)人。企業(yè)要降低成本，就必須加強(qiáng)經(jīng)營管理，根據(jù)企業(yè)的實際情況合理配置企業(yè)可控的資源要素，優(yōu)化組合，采用新技術(shù)和新工藝提高技術(shù)水平和勞動生產(chǎn)率，通過建立企業(yè)定額合理控制各項費用，不斷降低企業(yè)成本，提高企業(yè)市場競爭力。同時這也有助于提高建筑企業(yè)的整體素質(zhì)和建筑市場的整體生產(chǎn)力水平。

2 工程量清單計價模式下采用合理低價中標(biāo)法評標(biāo)的關(guān)鍵問題

2.1 報價和施工方案的量化關(guān)系

施工方案是確定投標(biāo)報價的主要依據(jù)。采用合理低價中標(biāo)法進(jìn)行評標(biāo)時，首先應(yīng)該對施工方案的技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行評審，包括施工技術(shù)方案的先進(jìn)性和可行性、施工進(jìn)度的可靠性、工程材料和機(jī)械設(shè)備供應(yīng)的技術(shù)性能、施工質(zhì)量和安全的保障措施以及施工現(xiàn)場周圍環(huán)境的保護(hù)措施等。施工方案的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評審則是指施工過程中各階段的成本消耗，包括人工費、材料費、機(jī)械臺班費等，這些費用支出的數(shù)額是和施工方案的技術(shù)指標(biāo)密切相關(guān)的。同時施工方案的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)又是投標(biāo)報價的基礎(chǔ)。因此在工程量清單計價模式下采用合理低價中標(biāo)法評標(biāo)時應(yīng)該將報價和施工方案結(jié)合起來評審。相應(yīng)的施工方案的實施應(yīng)該對應(yīng)有費用的支出，而每筆費用的支出也應(yīng)該能夠在施工組織設(shè)計中找到依據(jù)。

目前，國內(nèi)招標(biāo)評標(biāo)中考慮施工方案對報價的影響來確定合理報價時，大多采用定性分析方法來論證，所確定的低報價難以保證是最合理的。因此，應(yīng)該確定報價與施工方案之間的量化關(guān)系，定量反映施工方案對報價的影響。可采用評標(biāo)指標(biāo)打分的方法，合理設(shè)置報價與施工方案所占的分值以及分值加減的幅度，保證報價提高所扣減的分值與施工方案的先進(jìn)性所增加的分值能夠相對應(yīng)，最大程度保證中標(biāo)價的合理性。

2.2 界定投標(biāo)報價是否低于成本

合理低價中標(biāo)法評標(biāo)時判定投標(biāo)人報價“合理性”的一個重要因素就是不低于成本價。對于這里的成本價通常有兩種理解，一種是社會平均成本，另一種是投標(biāo)人企業(yè)的個別成本。建設(shè)部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十一條和國家七部委第12號令第二十一條已經(jīng)明確將成本價界定為投標(biāo)人企業(yè)的個別成本。此成本是企業(yè)長時間業(yè)務(wù)經(jīng)營所積累的成本數(shù)據(jù)的反映，同時也受建筑市場整體發(fā)展?fàn)顩r、投標(biāo)人自身條件以及工程項目的具體內(nèi)容、時間和要求等的影響，涉及企業(yè)施工技術(shù)水平、管理能力、材料采購渠道等多種因素。因此，在評標(biāo)過程中對投標(biāo)人個別成本的界定是招投標(biāo)活動中的難題。

評標(biāo)過程中如發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人某些項目報價過低，應(yīng)該及時請項目經(jīng)理進(jìn)行答辯澄清，提供其成本估算的依據(jù)。為了給招標(biāo)人評標(biāo)提供參考數(shù)據(jù)，工程造價管理機(jī)構(gòu)可根據(jù)市場行情定期或不定期地進(jìn)行價格測算，形成材料設(shè)備市場信息綜合價進(jìn)行發(fā)布，既可作為評標(biāo)委員會評標(biāo)時判定投標(biāo)價格是否低于成本的參考標(biāo)準(zhǔn)，又讓企業(yè)投標(biāo)時對市場平均成本做到心中有數(shù)。當(dāng)然發(fā)布的信息應(yīng)該及時更新，使之更加符合市場實際。

2.3 投標(biāo)人的資格預(yù)審

資格預(yù)審是招標(biāo)投標(biāo)活動的第一道實質(zhì)性程序，對符合要求的投標(biāo)人進(jìn)行第一輪篩選。使選擇出來的投標(biāo)人能夠符合業(yè)主對其企業(yè)信譽(yù)、財務(wù)狀況、以往業(yè)績、工程經(jīng)驗等方面的要求，保證投標(biāo)人具有優(yōu)良的資信和足夠的能力完成合格的工程。采用合理低價中標(biāo)法，在滿足工程基本的施工技術(shù)要求的前提下，誰報價低誰就中標(biāo)，最后勝出的投標(biāo)人很可能會出現(xiàn)“低價中標(biāo)，履約困難”的問題，從而會對工程的工期、質(zhì)量、成本目標(biāo)造成威脅，同時還會給業(yè)主帶來額外索賠和費用支出等一系列問題。所以，應(yīng)該在評標(biāo)之前認(rèn)真做好資格預(yù)審工作，保證進(jìn)入評標(biāo)環(huán)節(jié)的投標(biāo)人都是信譽(yù)好、實力強(qiáng)的合格企業(yè)，保證合同的順利履行。

3 工程量清單計價模式下采用合理低價中標(biāo)法對投標(biāo)企業(yè)的要求

3.1 提高企業(yè)施工技術(shù)管理水平

采用合理低價中標(biāo)法評標(biāo)，在滿足工程基本施工技術(shù)要求的前提下，投標(biāo)人爭相降低投標(biāo)報價，競爭較為激烈，這使企業(yè)中標(biāo)后的利潤空間很小。企業(yè)要想生存，必須在施工過程中盡量采用新工藝、新技術(shù)，并且加強(qiáng)施工組織管理，合理配置可用資源，與固定的材料供應(yīng)商建立良好的合作關(guān)系，盡可能地降低成本，提高效益。

3.2 建立企業(yè)定額

在工程量清單計價模式下，招標(biāo)文件中所附的工程量清單中實體工程數(shù)量是不變的，投標(biāo)人在報價時需要考慮完成每項實體工程所要經(jīng)歷的所有施工過程及其人工、材料、機(jī)械的支出成本以及施工方案。投標(biāo)人的個性就體現(xiàn)在施工過程中成本支出的差異以及由此帶來的每個實體工程項目單價的差異。技術(shù)管理水平高、施工組織合理的投標(biāo)人其成本就低，從而報價就更有競爭力。在這種情況下，政府編制的代表社會平均水平的預(yù)算定額和單位估價表顯然不能再成為投標(biāo)人編制投標(biāo)報價的依據(jù)。企業(yè)應(yīng)該根據(jù)自身的生產(chǎn)力水平和管理能力建立企業(yè)自己的定額。為此，企業(yè)要統(tǒng)計和分析以往工程的歷史成本數(shù)據(jù)，并且要建立獨立的詢價渠道，報價時參照企業(yè)自己的價格信息庫和取費標(biāo)準(zhǔn)，從而使報價更具競爭力。

3.3 建立誠信的企業(yè)文化

現(xiàn)在有些企業(yè)中標(biāo)后，直接將工程轉(zhuǎn)包從而賺取管理費，這一做法不僅違背了招投標(biāo)法的規(guī)定，也擾亂了建筑市場的正常秩序。在合理低價中標(biāo)的評標(biāo)方法之下，報價要盡量降低才有中標(biāo)的可能，這壓縮了轉(zhuǎn)包的管理費空間，在一定程度上減少了轉(zhuǎn)包現(xiàn)象的發(fā)生。但企業(yè)本身也應(yīng)該意識到轉(zhuǎn)包是企業(yè)違背誠信原則的非法經(jīng)營行為，應(yīng)該自覺抵制。評標(biāo)過程中如有需要，企業(yè)應(yīng)該提供真實的成本數(shù)據(jù)資料和報價依據(jù)，澄清評委的質(zhì)疑。中標(biāo)之后，企業(yè)也應(yīng)該誠信施工，通過加強(qiáng)施工管理或其他正當(dāng)途徑獲取合理利潤，堅決杜絕偷工減料、以次充好、粗制濫造等不負(fù)責(zé)任的行為。

4 結(jié)語

隨著我國加入世貿(mào)以及市場經(jīng)濟(jì)的不斷成熟，項目招標(biāo)也理應(yīng)與國際接軌，采用最低價中標(biāo)法。但事實上《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》在全國范圍內(nèi)推行以來，建筑市場的發(fā)育尚未達(dá)到國外市場的完善程度，我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定以及施工企業(yè)現(xiàn)實條件和建筑市場約束機(jī)制完善程度的制約都決定了我國現(xiàn)階段招投標(biāo)只能采用工程量清單計價模式下的合理低價中標(biāo)法。這種方法有助于降低工程造價，提高投資效益，預(yù)防腐敗和賄賂現(xiàn)象的發(fā)生并提高施工企業(yè)的施工管理水平。在評標(biāo)時，業(yè)主要解決的關(guān)鍵問題包括確定報價和施工方案的量化關(guān)系，界定投標(biāo)報價是否低于成本以及對投標(biāo)人的資格預(yù)審。當(dāng)然，對投標(biāo)企業(yè)也提出了新的要求，包括提高企業(yè)施工技術(shù)管理水平，建立企業(yè)定額和誠信的企業(yè)文化。當(dāng)建筑市場發(fā)展完善之后，就可以過渡到最低價中標(biāo)法。

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