論高速公路建設項目全過程投資控制

王廷友

(山西晟盛工程造價咨詢有限公司，山西太原 030000)

論高速公路建設項目全過程投資控制

王廷友

(山西晟盛工程造價咨詢有限公司，山西太原 030000)

從項目業主投資控制角度出發，以全過程投資控制為主線，通過對高速公路建設項目前期決策、勘察設計、項目發包等主要階段和關鍵環節進行剖析，提出了高速公路建設全過程投資控制要點和方法，對今后高速公路建設項目全過程投資控制具有參考意義。

高速公路，建設項目，全過程，投資控制

0 引言

自2004年《國家高速公路網規劃》公布以來，我國高速公路建設事業蓬勃發展，其投資規模呈逐年遞增趨勢。據有關數據介紹，我國高速公路經過15年的持續快速發展，截至2011年底，全國高速公路通車總里程達8．5萬km，位居世界第二位。據國家“十二五”規劃，在未來相當長一段時期內，我國高速公路建設仍將處于需要繼續加快發展階段，其中僅山西省在“十二五”期間將全面建成“三縱十一橫十一環”高速公路網，屆時全省高速公路通車總里程將達到6 300 km，每年投入的建設資金將高達數百億甚至上千億元。面對如此龐大的建設資金，如何做到合法、合規和合理使用，使其充分發揮最大的社會經濟效益，是每一位項目管理者需要認真思考的問題。

本文從項目業主投資控制角度出發，以全過程投資控制為主線，通過對高速公路建設項目前期決策、勘察設計、項目發包、施工建造、竣工決算等主要階段和關鍵環節進行剖析，對項目管理單位提高資金使用效率、減少損失浪費，降低建設單位財務風險、提高抗風險能力，以及堵塞管理漏洞、防止腐敗滋生等具有重要的現實參考和指導意義。

1 項目決策階段投資控制

高速公路建設項目決策階段的主要任務是進行預可行性研究和可行性研究，其中編制投資估算是可行性研究報告的重要組成內容，也是本階段重要的投資控制文件，其準確性不僅關乎政府審批，也對初步設計及設計概算具有重要的指導作用。由于我國投資體制等原因，項目法人往往忽視前期決策階段的投資控制工作，可行性研究不真實，缺乏科學論證，以致造成項目最終投資嚴重超標。

目前項目決策階段在投資控制方面存在的主要問題表現在以下兩方面：

1)投資估算編制依據不完善。在整個高速公路項目建設投資控制過程中，長期以來我們對高速公路建設項目事前投資控制重視不夠，將投資估算僅僅作為上報政府主管部門審批的一個依據，其投資估算相關編制依據及標準等基礎資料亦未及時進行修訂和完善，有的編制依據時效性很差，缺乏一個完善的投資估算編制定額，無法達到投資準確程度控制的要求。

2)對投資估算審查不到位。高速公路建設項目投資估算階段主要是以方案設計和經濟分析為主，工程量并不明確，故本階段投資估算往往準確性較差，有的誤差高達30%左右。由于對投資估算審查的要求非常高，難度非常大，有的投資估算審查人員知識結構不全面，只懂工程不懂財務，相關指標、依據不熟悉，未能及時發現存在的問題。為保證高速公路建設投資估算的準確性，項目業主應加強對投資估算的審查。首先應嚴格選拔專業人才參與對投資估算的審查，其次應建立嚴格的考核和獎勵制度，明確審核人員責任，并對其工作進行評價，落實相應的獎懲制度，以杜絕目前階段性的分散管理、各自為政，前者不控制后者，后者不補充前者的投資管理體系方面的問題，在具體作法上，可以采取如下措施：a．在決策階段引入專業咨詢機構進行決策咨詢，以更廣泛地獲取行業專家的指導意見，并保證充分廣泛地聽取各方意見，實現決策的科學化。b．嚴格按照程序進行操作，并建立嚴格的考核和獎勵制度，明確審核人員責任，并對其工作進行評價，落實相應的獎懲制度，以杜絕目前階段性的分散管理、各自為政，前者不控制后者，后者不補充前者的投資管理體系方面的問題。

2 項目設計階段投資控制

項目設計階段是繼投資估算審批后決定項目投資的關鍵階段，俗話說“筆下一條線，投資千千萬”正是喻此。據有關資料分析，在項目設計階段(包括初步設計、技術設計及施工圖設計)，影響項目投資的可能性竟高達70%以上。由此可見，對高速公路這類大型投資項目，在設計階段開展投資控制是非常必要的。目前在設計階段投資控制中主要存在以下幾方面問題：

1)設計質量不高，設計招標流于形式。在我國，高速公路建設項目的勘察設計及施工、監理推行招投標已經有了相當長的一段時間，但在項目設計招標問題上，項目業主為了簡單省事，往往以設計委托書等形式直接選定設計人，或者傾向于本省設計單位，其相關招投標過程流于形式，這在一定程度上與主管部門不要求、項目業主不重視、審計部門不追究有關。實踐證明，設計招標比選不僅有利于提高設計質量，貫徹國家節約用地等有關方針、政策，而且也有利于控制項目的建設投資，改變以往重技術、輕經濟的觀念。

2)項目業主與設計單位的溝通協調不夠。在項目設計過程中，項目業主有責任廣泛參與、協調配合設計單位做好設計階段的技術、經濟分析，一方面要廣泛協助設計單位，使限額設計處于主動控制狀態，另一方面也要做好監督工作，使設計功能不因限額設計而受到影響。對設計方案比選要注重經濟和技術兩方面分析論證，擇優確定。

3)對設計概預算審查不到位。項目業主在接到設計人提交的勘察設計成果文件后，應委托有資質的中介機構對設計成果進行審查，通過對設計人的工作進行評價，以防止設計失誤和不合理之處，杜絕目前高速公路項目存在的設計審查不到位、未按規定程序審查等問題，使項目“帶病”招標從而造成后期建設資金失誤浪費等現象。為保項目勘察設計的準確性，項目業主可以采取如下措施：a．嚴格執行設計招投標，加強資質審查。為保證高速公路建設項目勘察設計質量，項目投資管理單位必須采用招標方式選擇勘察設計單位，根據國家有關勘察設計標準要求，嚴格審查勘察設計單位資質等級，擇優選取具有相應資質的勘察設計單位并簽訂合同，嚴禁直接委托無證或不具備相應資質的單位承擔項目設計任務，以消除后期施工隱患。b．加強與設計單位溝通，并建立激勵約束機制。在項目設計過程中，建設單位應明確專人配合，并將自己的設計意圖、項目功能和資金來源等情況，向設計單位詳細說明、及時溝通，并隨時掌握設計動態。設計文件完成后，建設單位應組織有關專家或咨詢機構開展設計方案優選，運用價值工程等理論進行優化評審，以達到項目投資與設計質量、設計功能達到最佳匹配狀態。c．嚴格開展設計概預算的審查工作。為了保證設計概預算文件的準確與合理性，項目業主在審查時應注重從審查方式及步驟兩方面加強進行。在審查方式上盡量采用單位(專家)會審形式，先分頭審查，然后集中研究定案;在審查步驟上首先應掌握項目基本情況，包括設計文件組成內容、編制依據和編制方法、項目規模、相關定額或指標等，其次應進行技術經濟分析(費用構成、投資比例、占地面積、建設規模、造價指標、定員定編等)。通過以上審查方法及步驟，為項目投資決策提供可靠依據。

3 工程發包階段投資控制

高速公路建設項目工程發包階段投資控制的目標是嚴格執行批準的設計概預算，所以項目業主在招投標過程中，除認真分析批準投資控制額外，還要合理準確編制招標標底，在投資控制范圍內合理確定合同價。目前招投標過程中存在的問題主要有以下幾方面：

1)工程施工招標流于形式。在高速公路施工階段，項目業主只有通過公開招標擇優選擇施工單位，才能保證工程質量和獲得一個合理的最低報價，但目前在很多高速公路項目建設過程中，施工招標程序執行不嚴格，尤其是附屬及零星工程大多存在項目業主自行指定、直接發包或明招暗定等情況，以致后期施工過程中違法轉分包和借資質等情況屢屢發生，給項目管理及工程質量帶來諸多問題。

2)對施工投標人資質審查不嚴。根據國家有關規定，項目發包人(招標代理機構)應嚴格按程序審查投標人的資質、業績等條件，如對其工程業績、信譽、擬投入人員設備情況、企業財務狀況、施工方案等進行嚴格審查和綜合評價，防止不合格的承包人承攬工程或高資質中標低資質施工等情況出現。從目前施工招投標情況來看，招標評審委員會評審把關不嚴，非法轉包、掛靠、借資質等違法違規情況時有發生，既擾亂了公平公正的市場競爭環境，也影響了發包人對中標單位的選擇，最終造成工程質量難以保證，項目投資失控等問題。

3)招標評審過程不規范。項目業主按規定程序組建評標委員會進行招標評審是招投標過程中的關鍵環節，不僅關系到對承包人的擇優選定，也關系到工程合同價的合理確定，更關系到日后項目施工管理的順利進行。我國高速公路工程施工招標一般實行綜合評標法，既考慮了投標人的綜合實力，也防止了承包人低價搶標等惡性競爭行為，但目前招標評審仍存在評審把關不嚴格、不規范，未揭露出招標過程中存在的圍標串標、提供虛假資料等問題。為杜絕以上問題，在具體做法上，項目業主可采取如下措施：a．樹立嚴格的招投標法律意識。根據國家招投標法及高速公路建設有關規定，凡是符合招標條件的均應嚴格按照程序進行公開招標，不得人為肢解工程規避招標。在招投標過程中，項目業主應建立各項管理制度，明確項目招投標工作相關責任人，并對其工作職責范圍作出明確規定，建立相互監督約束機制、公開公示制度，防止權力過分集中或暗箱操作，以保證招標工作公開、公平、公正。b．對招投標工作進行嚴格檢查。對招投標工作的檢查，其重點應放在招標文件、組織程序、評標定標等方面。在招標文件方面，要注重檢查招標文件的合規性、準確性和全面性，其標書內容是否合法合規，技術要求、合同主要條款、投標人資格條件、投標報價、評標標準等是否明確;招標工程量清單是否準確全面;在招標組織程序方面，應注重檢查其工作程序是否合法，有無任意更改招標文件、縮短招標時間、限制潛在投標人等違規情況;在評標定標方面，應注重檢查評標方法、評定指標的正確性，定標結果是否公開公示、有無暗箱操作等違法違規行為。c．建立招投標獎懲機制。通過對招投標工作的綜合評價，對相關人員予以一定的獎勵或懲罰，以激勵招標工作者的責任感和工作積極性。

4 施工建設階段投資控制

高速公路建設項目的設計功能、工程質量都要通過施工階段才能實現。施工階段涉及到大量的資金和各種資源投入，因此抓好該階段各項管理工作是實現建設項目全過程投資控制的重要內容。雖然施工階段較前期決策及設計階段而言，其節約投資的可能性相對較小，但其對整個建設項目的影響極大，一旦管理不善，將造成工程質量低劣、投資損失浪費嚴重，項目最終目標將難以實現。從目前來看，施工建設階段主要存在如下幾方面問題：

1)工程設計變更管理不規范，隨意變更。根據交通運輸部有關高速公路工程變更管理辦法等規定，項目法人、勘察設計及施工、監理等單位和人員，應維護項目設計圖的嚴肅性，若無充分依據證明原方案不可行，不得輕易進行變更。但在實際施工過程中，工程設計變更仍然大量發生，且往往并不是以節約投資等為出發點，而是單純以方便承包人施工、縮短工期或規避承包人低價中標風險為目的，此類變更導致的最直接后果就是引起工程造價大幅增加，為項目概算投資執行埋下隱患。目前在高速公路建設過程中，很多項目業主對工程設計變更管理較為混亂，未制定嚴密的工程設計變更管理辦法，在發生變更時，亦未及時協調設計、施工和監理等各方關系，造成變更方案不優、承包人先斬后奏，設計單位事后不愿追認等問題，既影響了工程質量，也造成了投資失控。

2)對工程進度及中期計量支付控制不嚴。項目業主在施工階段應根據設計圖紙及變更文件嚴格審核工程形象進度及中期付款，防止超報多計。目前在高速公路施工過程中，部分項目業主對合同工程量清單修正不及時，完全按承包人完成工程量實報實銷，過分信賴監理單位，不深入一線核查工程進度情況，曾有高速公路建設項目就發生虛列已完工程項目，提前占用大量建設資金等情況;在工程量計量方面不建立動態管理臺賬，造成部分項目超額計量、重復計量;在設計變更單價確定方面不嚴格執行變更定價原則，隨意推倒算賬或低價高套，為承包人低價搶標風險買單等情況;另外，部分項目業主在中期計量支付時不嚴格執行合同條款，對承包人的要求有求必應、大量借款，存在較大的資金使用風險。為實現施工階段的投資控制目標，項目業主應抓好以下幾方面工作：a．制定可行的工程設計變更辦法，并嚴格執行。在施工階段開始前，項目業主應制定工程設計變更管理辦法等一系列可操作性強的規章制度，對工程變更范圍、變更程序、審批權限、計量支付等作出明確詳細的規定，防止實施過程中未批先干、隨意變更等行為發生，同時在工程變更發生時，應根據合同及招投標文件約定的風險合理劃分雙方責任，杜絕對承包人隨意承諾和向業主轉嫁承包人費用。對于必須變更的項目，應根據程序要求進行充分論證、比選，要在技術可行性、工藝先進性、經濟效益性、施工方便程度等方面多加分析，以降低工程費用。b．注重工程變更事項的時效性，避免索賠發生。項目業主對施工進行管理的過程也是合同履行的過程，在合同履行過程中任何一方出現違約情況，都可能面臨索賠。由于高速公路建設周期較長，影響項目投資的不可控因素較多，所以項目業主在施工管理過程中，應認真研究工程特點、合同條件和變更事件，做到主動控制，提前預防，對一些施工中容易出現的問題，應提前組織設計、監理、施工及其他相關第三方進行認真研究討論，提出解決辦法，盡最大可能避免索賠事項的發生。c．經常深入一線監督檢查，加強責任追究。在工程施工過程中，項目業主應經常深入施工一線對設計、監理單位和承包人的履約情況進行監督檢查。對設計和監理單位的履約情況可以通過對承包人的檢查工作來進行評價。對承包人的檢查應重點放在工程形象進度、隱蔽工程、試驗檢測記錄、設備及原材料來源、工程變更項目等方面，一旦發現虛報冒算、弄虛作假或變更項目不實等情況，必須嚴肅追究相關人員的責任。d．工程計量應科學準確。公路工程實行的是工程量清單計價，其清單工程量的計量應嚴格按照合同文件及公路工程標準施工文件等規定的計量規則計算，任何分項工程或其細目未在工程量清單中出現的均應認為是其他相關工程的附屬工作，不再另行計量;符合合同條款規定的全部費用應認為已被計入有標價的工程量清單所列各細目之中，工程量清單未列入的細目，其費用應視為已分攤在本合同工程的有關細目的單價或總額價之中，承包人必須完成但不能得到結算與支付。

5 竣工驗收價階段投資控制

在高速公路建設項目完成全部建設內容并驗收合格的基礎上，項目業主需要對整個項目總投資進行核算，包括與承包人結清所有工程價款，核算建設項目其他費用支出，以最終評價項目投資完成情況。目前，在高速公路竣工驗收階段投資控制問題主要是對工程結算審核不嚴，存在工程量不實，承包人虛報冒算，審核人員業務不精或與承包人串通一氣損害項目業主利益等情況。為此，項目業主在結算審核中應抓好如下工作：

1)組織得力的審核機構，嚴格審查。高速公路建設項目竣工結算審核可以委托社會中介機構進行審計，通過市場比選等方法，選擇社會信譽高、業務能力強的中介機構承擔項目審計任務。在審計過程中，要嚴格依據合同文件、招投標文件、設計圖紙等確定結算原則、結算范圍和規則計量，應一切按照合同要求辦事，對結算中存在的高估冒算、虛假計量、超出計量范圍等情況應堅決扣除，不給承包人以可趁之機。在審計過程中，項目業主還應派出熟悉業務、有責任心的人員予以全程配合，及時與審計人員溝通交流，掌握審計動態。

2)重點抽查，并建立責任追究制。在審計過程中，項目業主應單獨委派業務精通、作風正派的專業人員，根據合同條款規定對審核結果進行抽查，尤其是量大價高的項目或新增變更項目應進行重點抽查，以準確核實工程量及單價的準確性，如發現因審計人員與承包人串通損害業主利益或應該發現而未發現的問題，應如實提交項目業主進行嚴肅處理，情節嚴重的移交司法機構調查處理，從而保證竣工結算審核結果的合理準確和公平公正。

6 結語

本文結合多年的高速公路建設項目跟蹤審計實踐經驗，通過對目前審計過程中反映出來的項目投資超標情況，對高速公路建設項目前期決策階段、勘察設計階段、招投標階段、施工階段以及竣工驗收階段進行了全過程投資控制分析，提出了一些切實可行的節約投資的控制方法，以期改變長期以來項目業主只重視質量安全、不重視投資控制，只重視后期施工、不重視前期控制等分散控制觀念，從而建立起一套綜合統籌、部門協作、全過程控制、分階段實施的主動投資控制體系。這對項目投資管理單位今后的高速公路建設項目投資控制具有一定的參考價值。

Discussion on whole process investment control of highway construction project

WANG Ting-you

(Shanxi Chengsheng Engineering Cost Consulting Co．，Ltd，Taiyuan 030000，China)

Starting from aspect of project owner investment control，taking whole process investment control as the orientation，the paper analyzes preliminary highway construction project decision，survey design and project contract and other major stages and critical points，and puts forward whole process investment control points and methods of highway construction project，which has certain referring meaning for whole process investment control of highway construction project．

highway，construction project，whole process，investment control

TU723．3

A

10.13719/j.cnki.cn14-1279/tu.2013.10.080

1009-6825(2013)10-0231-03

2013-01-28

王廷友(1977-)，男，工程師，經濟師，注冊造價師，注冊咨詢師