抓住新農村建設機遇科學統籌城鄉建設用地增減掛鉤

■李伯宣

2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中明確提出 “城市建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，城鄉建設用地增減掛鉤試點工作由此拉開序幕,至今已歷時近10年。

筆者通過對自貢市沿灘區進行認真調查分析，借鑒外地經驗,認為要做好城鄉建設用地增減掛鉤項目（以下簡稱“增減掛鉤項目”）,為全區發展贏得空間,為加快建成全市“兩化”互動和城鄉統籌示范區提供有力支持，就必須與新農村建設有機結合，才能更好地開展這一工作。

困境：強大的建設需求和嚴重的用地缺口

增減掛鉤項目是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理的土地整理項目。該項目對保護耕地、改善農民生產生活條件、促進城鄉一體化發展和加快社會主義新農村建設都具有十分重要的意義。

就沿灘區而言，根據已批準的《沿灘區2006—2020的土地利用總體規劃》及2006—2012年間建設用地情況的數據顯示，截至2012年，全區已征未供的國有土地約為2200畝，2012－2020年間的城鎮建設用地規劃指標約為6650畝，平均每年831畝。以2012年為例，所需用地約4000畝，而市上安排指標為300畝，缺口相當大。

安排指標不足實際需求的十分之一，顯然無法保障滿足建設用地的要求，這一瓶頸問題不解決，統籌城鄉、兩化互動、推進城鎮化建設的工作勢必受到影響。

對策：抓住新農村建設機遇尋找突破口

當前，中央進一步收緊了土地政策。在保加快發展、保耕地紅線的“雙保“任務尤為嚴峻的情況下，對于已步入發展快車道的沿灘區而言，要想破解發展用地指標嚴重不足的問題，除積極向上爭取指標外，最有效、最實際、最長遠、最可行的辦法就是在科學規劃新農村建設的同時，加快實施增減掛鉤項目，以此作為緩解用地矛盾、破解發展用地不足的有效自救手段，其理由有三。

實施增減掛鉤項目在建新區用地方面具有獨特的政策優勢。 農民建新點用地不需要辦理農用地轉用手續，結余的集體建設用地征收不占規劃建設用地指標，不占年度用地計劃指標，報征不需繳納新增建設用地有償使用費，不需繳納耕地開墾費。在確保耕地保有量不減少的情況下，通過使用周轉指標和周轉指標的資金變現，將為沿灘區的“兩化”互動發展提供有力的用地保障，為統籌城鄉發展提供有力的資金保障。

實施增減掛鉤項目是集約節約土地、優化土地利用結構的有效途徑。沿灘區屬淺丘地區，農民的居住習慣導致農房分布過于分散，占用和浪費的宅基地面積多,土地利用十分粗放。同時，隨著城鎮化進程的進一步加快，農村人口加劇向城市和小城鎮集中，農村出現了大量的閑置、廢棄宅基地和空心村。通過實施增減掛鉤項目，對廢、亂、散的宅基地進行拆舊復耕，可使項目村的耕地面積得到有效增加，耕地質量得到提高，促進農村集約節約土地,優化土地利用結構。

實施增減掛鉤項目是統籌城鄉發展、加快新農村建設的重要載體。增減掛鉤項目在達到城鎮建設用地增加,農村建設用地減少,整個項目區建設用地總量不增加,耕地不減少目的的同時,通過周轉指標的位移，將征收后的城鎮土地出讓變現的增值收益轉移到農村，能有效解決新農村建設缺資金及用地不規范的問題,改善農村生產生活環境，改變農民生產生活方式，提高農民的收入水平，真正實現城市反哺農村，加快城鄉一體化發展進程。

實施：發揮農民主體作用，將政府行為轉化為群眾自覺行動

推進增減掛鉤項目和新農村建設相結合，最重要的就是做深做細群眾工作，充分調動群眾的積極性，充分尊重群眾的意愿，將政府行為轉化為群眾的自覺行動。

以深入細致的宣傳感染群眾。編制增減掛鉤項目規劃前要扎實開展入戶調查摸底,充分征求項目區群眾意見，將增減掛鉤政策詳細告知群眾，并通過鎮、村、組干部會、群眾代表會及項目聽政會等形式,從集中居住的好處、分散居住的不便、集中居住后新村產業發展、耕種模式、務工方式等方面,開展深入細致的宣傳，讓群眾對增減掛鉤項目從不了解到熟知，從不理解到支持，從不配合到主動參與，充分調動農民的積極性，發揮他們的主體作用。

用優中選優的規劃吸引群眾。做好做優增減掛鉤項目農民集中居住區的規劃,是吸引群眾集中居住的關鍵所在。為此，農民集中居住區規劃在選址、樓層戶型設計、外觀風貌、配套設施等方面要充分征求和尊重群眾的意見，充分考慮群眾的生產生活習慣。在選址方面，要盡量考慮在環境優美、依山傍水、交通方便，非基本農田和非地質災害隱患點的地方；在樓層戶型設計方面，盡量控制在三層以下，最多不超過四層,戶平建筑面積在120－150平方米為宜，并修建農具堆放室、禽畜集中養殖室等；在外觀風貌方面，要充分體現本地民居特色，給人以大方、舒適、美觀的感覺；在配套設施方面，在解決好水、電、氣、通訊、亮化、綠化等配套設施外,還要配建醫療衛生、文化體育、污水垃圾處理等公益設施，以提升居住水準。

值得注意的是，在做好做優增減掛鉤項目農民集中居住區的規劃和實施新農村建設的同時，應通過成立項目區代表委員會，邀請農民參與聽證會、論證會、比選會等，讓農民真正參與到項目中來，成為項目實施的主體，從而提高農民的滿意度。

用能夠接受的補償惠及群眾。如果說通過加大宣傳形成共識,通過做優規劃吸引群眾,重點是解決群眾“想搬想建”的問題,那么,制定合理的，能讓群眾接收的拆舊建新補助政策,則是解決群眾“愿搬愿建”的關鍵所在。自增減掛鉤項目實施以來，國土資源部和省國土資源廳沒有對群眾房屋拆舊建新明確具體的補助政策，只提出了一些宏觀要求，沒有統一的標準，各地結合自身實際制定了拆舊建新補助辦法。從沿灘區實際看，建議對拆舊區農戶地上建構筑物及其他附著物的補助不高于市政府65號令自拆自建的標準予以補助，讓農戶在享受拆舊建新補助后,貼補1-2萬元便可住上一套新房（不含裝修費用）,據調查，這樣的標準農民普遍愿意接受。

實行“雙向引導”。在實施過程中，既要注重建新區的高品位選址、高起點規劃和高標準建設，著力打造具有吸引力的宜居新村，又要重視折舊區的舊房拆除復墾，真正實現土地“增減掛鉤”。要及時與農戶簽訂拆舊協議,要求農戶交納一定數量的拆舊履約保證金,并明確只有將舊房拆除復耕，并驗收合格后,才能參與集中居住點的選房,確保拆舊區復墾到位。

注重項目整合。增減掛鉤項目要與新農村建設相結合，多渠道整合農業、水利、交通、扶貧、“金土地”、危房改造等項目資金，增加對項目區田、水、路、林、村的整治資金投入。按照“各炒一盤菜，共辦一桌席”的原則，各部門通力協作，密切配合。要通過增減掛鉤等項目的整體推進，降低農民集中區的建設成本，使拆舊區的農村面貌有較大改善，農民幸福感明顯增強,城鄉差距進一步縮小。同時,與農村的產業結構調整相結合，引導土地流轉和適度集中，引進農業龍頭企業，鼓勵土地向種養殖能手集中，形成公司帶農戶的新格局，促進農民向農業工人轉變。