社會管理創新與城市少數民族流動人口權益保障

徐中林 劉立敏

社會管理創新是黨中央針對當前我國經濟社會快速發展，特別是在重要戰略機遇期和矛盾凸顯期相互交織的情況下，社會領域出現了一系列新情況新問題提出的重要課題。隨著我國城市化進程加快，大量農村剩余少數民族勞動力流向城市。在促進城市社會經濟發展和各民族交流交融的同時，因其風俗習慣、宗教信仰、教育水平、法律意識等方面的差異性，合法權益時常得不到保障，直接影響到民族團結社會和諧穩定。據國家民委的統計分析，在全國各大城市2000年以來900起影響民族團結和社會穩定的突發事件中，涉及到少數民族流動人員的突發事件占80%，成為影響我國民族關系發展的重要因素。［1］筆者從社會管理創新和民族工作部門的角度對城市少數民族流動人口權益保障談點看法，以期能引起有關部門的重視。

一、城市少數民族流動人口權益內涵

關于少數民族流動人口的合法權益，學界看法不一。筆者認為，少數民族流動人口與其他類型流動人口特別之處，就在于其少數民族身份和繼而因民族身份而享有的特殊權益。即流動到城市中的少數民族，因民族身份而享受的國家法律法規和政策所賦予的權益，一般分為普通權益和特殊權益。普通權益包括少數民族流動人員的生存權、發展權等;特殊權益是因文化、語言、文字、宗教、風俗等特殊性而擁有的，此權益是城市政府保障的重點。因個體民族身份的差異性，決定了其享受權益保障的差異性。大致包括以下內容:

(一)平等就業的權利

平等就業權在整個勞動權利體系中處于核心地位，是基礎性權利。 《中華人民共和國勞動法》［2］第3條第1款規定:“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利……”第12條規定:“勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受到歧視。” 《中華人民共和國就業促進法》第3條和《就業服務與就業管理規定》第4條都作出了相同的規定，確立了勞動者應當享有的平等就業的權利，禁止各種形式的就業歧視。國務院辦公廳《關于嚴格執行黨和國家民族政策有關問題的通知》［3］指出:生產經營者和服務提供者必須嚴格遵守法律法規有關保障民族平等的規定，在招收員工時，不得歧視少數民族群眾。

(二)使用民族語言文字的權利

《中華人民共和國憲法》［4］第4條規定:各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由。《中華人民共和國人民法院組織法》［5］第6條、《中華人民共和國刑事訴訟法》［6］第9條、《中華人民共和國行政訴訟法》［7］第8條、《中華人民共和國民事訴訟法》［8］第11條均規定:各民族公民都有用本民族語言文字進行訴訟的權利。人民法院對于不通曉當地通用的語言文字的當事人，應當為他們翻譯。在少數民族聚居或者多民族雜居的地區，人民法院應當用當地通用的語言進行審訊，用當地通用的文字發布判決書、布告和其他文件。《城市民族工作條例》［9］第20條規定:城市人民政府應當保障少數民族使用本民族語言文字的權利。

(三)保持民族風俗習慣的權利

《中華人民共和國憲法》第4條規定:各民族都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由。《城市民族工作條例》第13條規定:城市人民政府應當根據實際需要，合理設置清真飯店和清真食品生產加工、供應網點，并在投資、貸款、稅收等方面給予扶持。第24條規定:城市人民政府應當保障少數民族保持或者改革民族風俗習慣的自由。第25條規定:城市人民政府應當按照國家有關規定，對具有特殊喪葬習俗的少數民族妥善安排墓地，并采取措施加強少數民族的殯葬服務。第26條規定:少數民族職工參加本民族重大節日活動，可以按照國家有關規定放假，并照發工資。國務院辦公廳《關于嚴格執行黨和國家民族政策有關問題的通知》指出:在生產經營活動中，不得生產經營含有歧視、侮辱少數民族的產品;在提供有關服務中，不得歧視少數民族群眾。

(四)享受民族教育的權利

《中華人民共和國義務教育法》［10］第4條規定:凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利。第12條規定:父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。第18條規定:國務院教育行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據需要，在經濟發達地區設置接收少數民族適齡兒童、少年的學校 (班)。《城市民族工作條例》第9條規定:城市人民政府應當重視發展少數民族教育事業，加強對少數民族教育事業的領導和支持。城市人民政府應當采取適當措施，提高少數民族教師隊伍的素質，辦好各級各類民族學校(班)，在經費、教師配備方面對民族學校 (班)給予適當照顧，并根據當地少數民族的特點發展各種職業技術教育和成人教育。

(五)滿足宗教活動的權利

《憲法》第36條規定:中華人民共和國公民有宗教信仰的自由。任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。國家保護正常的宗教活動。宗教團體和宗教事務不受外國勢力的支配。《宗教事務條例》［11］第十二條規定:信教公民的集體宗教活動，一般應當在經登記的宗教活動場所 (寺院、宮觀、清真寺、教堂以及其他固定宗教活動處所)內舉行，由宗教活動場所或者宗教團體組織，由宗教教職人員或者符合本宗教規定的其他人員主持，按照教義教規進行。這些規定表明，少數民族流動人有宗教信仰自由并且在宗教活動場所內進行宗教活動的權利。

(六)經商辦企業的權利

《城市民族工作條例》第14條規定:對城市民族貿易企業和民族用品定點生產企業的優惠，按照國家有關規定辦理。第16條規定:城市人民政府有關部門對進入本市興辦企業和從事其他合法經營活動的外地少數民族人員，應當根據情況提供便利條件，予以支持。城市人民政府應當加強對少數民族流動人員的教育和管理，保護其合法權益。少數民族流動人員應當自覺遵守國家的法律、法規，服從當地人民政府有關部門的管理。

二、城市少數民族流動人口權益保障存在的問題

(一)關于就業問題

盡管《中華人民共和國就業促進法》［12］第28條規定:“各民族勞動者享有平等的勞動權利。用人單位招用人員，應當依法對少數民族勞動者給予適當照顧”。《就業服務與就業管理規定》第17條也強調:“用人單位招用人員，應當依法對少數民族勞動者給予適當照顧”。但在現實中，少數民族流動人口平等就業權的實現仍有一定障礙。這一方面是由于進入城市的少數民族人員大都文化素質偏低，就業技能和專業技能缺乏，不能滿足崗位要求;另一方面由于文化的差異性，一些企業、事業等用人單位以少數民族流動人員的風俗習慣和宗教信仰容易引發糾紛和矛盾為由，對城市少數民族流動人員的求職進行善意拒絕。雖然法律上有“適當照顧”的規定，但“適當”的模糊性在一定程度上影響了實際操作性。

(二)特需得不到保障

首先是宗教活動場所供應不足。特別是穆斯林流動人口，流動到非民族聚居區城市，很多地方清真寺數量少，有的甚至沒有清真寺，無法滿足正常的宗教生活。其次，清真飲食供應不足。在少數民族流動人員中，穆斯林占相當比例，滿足其清真飲食需求是其最基本的權益。目前全國城市，特別是東部城市，清真食品網點建設基本上不能適應現實需要。一些穆斯林不太集中的企業、單位，沒有清真灶臺 (窗口)，一些超市、集貿市場因效益問題，沒有清真食品供應柜臺等。第三，穆斯林專用墓地供應不足。散雜居地區很多城市沒有規劃穆斯林專用墓地，沒有專門殯儀場所。可以說，這些民族特殊需求得不到保障，影響了部分少數民族群眾的正常生活。

(三)歧視現象部分存在

由于文化的差異和對少數民族特殊風俗習慣的不了解，一些流入地區的居民不愿意將房子出租給少數民族流動人員，有的旅館以種種借口拒絕少數民族流動人員入住，一些職業介紹部門對少數民族流動人員采取歧視的態度，不愿意為他們介紹工作。有的地方對部分敏感民族公民在辦理暫住證、工商執照等方面都有各種各樣的限制。這些現象雖不是社會主流，有的也并非故意歧視，但仍然造成不好的影響。

(四)權益保障法律滯后

目前，我國在城市民族法制方面，形成了以城市民族工作條例為基本法，各大城市的城市民族工作辦法，各城市少數民族權益保障法為子法的法律框架。城市民族法有自己的適用范圍和對象，即適用于本區域內具有本地戶口的居民。對于少數民族流動人口的權益保護，沒有做出明確的規定。流向城市的少數民族成員因為沒有所在城市的戶口，他們既不能享受市民居民所享有的各種權利，也不能享受城市民族工作條例、各城市的城市民族工作辦法、城市少數民族權益保障法所賦予的各種權利，造成了權利保障的真空地帶。可以說，法律在保護少數民族流動人口權益的問題上遭遇了尷尬。

(五)服務管理工作滯后

城市民族少數民族流動人口權益保障工作涉及方方面面，需要政府各職能部門之間各負其責、密切配合、齊抓共管;需要與之相適應的法律政策、工作機制和相關制度。但目前我省國大多數城市少數民族流動人口權益保障問題還處在破題階段，缺乏有效的工作機制和工作平臺，各有關職能部門分工負責、齊抓共管的格局尚未形成。

三、創新城市少數民族流動人口權益保障對策

筆者認為，要從創新社會管理的角度，來審視新形勢下的城市少數民族流動人口權益保障工作，在現實專題立法保障不成熟，社會共識難達成一致的情況下，要走長遠立法和近期政策保障相結合的路子，重點突出對少數民族流動人口特殊權益的保障。各級城市政府要從創新思想認識、創新工作平臺、創新工作機制等方面入手，積極進行政策、措施保障。

(一)立足思想認識創新，著力解決城市少數民族流動人口權益保障的認識問題

各級黨委和政府把城市少數民族流動人口的權益保障工作納入議事日程，將城市民族工作放到更加突出的位置，深入研究少數民族流動人口勞動權益保障問題的基本規律，及時制定各種政策措施并認真貫徹實施。在法制化道路上，采用目前強化政策保障和遠期立法保障并行的思路，把城市少數民族流動人口權益保障逐步推上法制軌道。即各城市政府要加快出臺少數民族流動人口權益保障政策，強化各項服務管理措施，特別要保障特殊權益需求;國務院要抓緊修改《城市民族工作條例》，增加涉及城市少數民族流動人口權益保障的條款。再由國家民委等有關部門根據《條例》制定配套規章，解決諸如清真食品供應、清真寺設置、穆斯林殯儀、穆斯林殯葬、雙語教學等特殊權益保障的強制措施。

(二)立足載體措施創新，著力搭建城市少數民族流動人口權益保障的工作平臺

一是建立完善網絡信息平臺，全面掌握城市少數民族流動人口基本信息。建立省、市、縣(市、區)、鄉鎮 (街道辦事處)、社區五級組織網絡，以各級民族事務協調委員會為平臺，分工負責，齊抓共管。在少數民族人口較多的企業、學校、社區，以及與少數民族生產生活密切相關的基層單位、服務部門、清真網點、清真寺等窗口單位，設立民族工作協理員、聯絡員，分片定點，協助做好服務管理工作。二是著力強化社區基礎平臺，充分發揮社區在保障少數民族流動人口權益中的主陣地作用。把城市少數民族人口較多的社區作為民族工作重點社區，建立社區少數民族服務中心;在少數民族流動人口相對集中的樓院建立聯絡點，準確掌握社區少數民族流動人口信息資料，并做好少數民族流動人口的創業指導、暫住證辦理、子女就學、特困救助、矛盾調處等服務管理工作。三是鞏固加強服務管理平臺，全力保障少數民族流動人口的合法權益。首先尊重風俗習慣，保障少數民族流動人口的合法權益。穆斯林流動人口較多城市要建設清真寺和穆斯林墓地及殯葬設施，合理設置清真食品供應點;穆斯林員工比較集中的企業、學校專門設立清真餐廳和沐浴間。其次，開展“真情服務”，切實幫助少數民族流動人口解決實際困難。制作少數民族流動人口服務指南，公布服務熱線，成立司法援助中心，做到有問必答，有求必應，有難必幫，有報必查，有查必果，使外來少數民族群眾切實感受到祖國大家庭的溫暖。第三，加強宣傳教育，切實提高少數民族流動人口的政策法律意識。發揮伊斯蘭教協會、清真寺和阿訇聯系穆斯林流動人口優勢，利用開齋節、古爾邦節等穆斯林傳統節日，宣傳黨和國家民族宗教政策、法律法規，使廣大少數民族流動人員學法知法守法用法，時刻準備拿起法律的武器捍衛自己的合法權益。

(三)立足體制機制創新，著力完善城市少數民族流動人口權益保障的工作機制

一是組織領導制度。工作中要建立“政府統一領導、民委組織協調、職能部門參與，各負其責、齊抓共管”的組織領導機制。二是宣傳教育制度。以清真寺和阿訇為依托，發揮其在對穆斯林流動人口教育的特殊作用;以少數民族流動人口集中的企業為重點，對廣大少數民族職工定期進行黨和國家民族政策宣傳教育;以重點社區為基礎，扎實開展基層群眾宣傳教育活動，不斷增強少數民族流動人口的法律意識、公民意識和國家意識。三是節日走訪制度。民族工作部門結合黨和國家重大節日、少數民族傳統節日等，召開少數民族流動人口代表人士座談會，走訪慰問困難家庭，全面了解他們生產生活中存在的突出問題，并及時反饋給政府，協調有關部門妥善解決。四是矛盾排查制度。堅持開展經常性矛盾糾紛排查工作，及時發現可能引發涉及少數民族流動人口方面的苗頭性、傾向性問題，努力把不穩定因素解決在基層，解決在當地，解決在未萌狀態。高度重視涉及少數民族流動人口的信訪工作，明確職能職責，規范工作程序，完善內部運行機制和外部協調機制，提高接訪和矛盾調處能力。對排查出來的涉及少數民族流動人口的矛盾糾紛和不穩定因素，深入研究，準確判斷，對于敏感問題及時研究解決辦法。五是出入地共管機制。出臺少數民族流動人口出入地齊抓共管的工作意見，建立少數民族流動人口集中的流出地建立協作共管機制，流出地重點做好法制政策教育，流入地重點做好權益服務，共同做好少數民族流動人口的服務管理工作。六是監督檢查制度。建立完善的監督檢查制度，深入貫徹落實《關于嚴格執行黨和國家民族政策有關問題的通知》(國辦發〔2008〕33號)和《關于加強民族法規和民族政策執行情況監督檢查工作的意見》 (民委 (督查)發〔2008〕81號)精神，把貫徹落實黨和國家的民族政策和依法保護少數民族流動人口的合法權益緊密結合起來，定期組成督導組深入到基層、深入到少數民族群眾中，發現損害少數民族流動人口合法權益情況，及時督促解決。

(本成果承受第47批中國博士后面上資金資助，項目編號：20120471550。)

［1］楊侯第．中國城市民族工作的理論與實踐［M］．北京：民族出版社，2001年

［2］中華人民共和國勞動法［Z］．1994年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議通過，自1995年1月1日起施行

［3］關于嚴格執行黨和國家民族政策有關問題的通知［Z］．2008年5月國辦發〔2008〕33號文件

［4］中華人民共和國憲法［Z］．2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》

［5］中華人民共和國人民法院組織法［Z］．2006年10月31日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議修正，自2007年1月1日起施行

［6］中華人民共和國刑事訴訟法［Z］．2012年3月14日第十一屆全國人民代表大會第五次會議第二次修正，自2013年1月1日起施行

［7］中華人民共和國行政訴訟法［Z］．1989年4月4日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議于通過，自1990年10月1日起施行

［8］中華人民共和國民事訴訟法［Z］．2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修改，自2008年4月1日起施行

［9］城市民族工作條例［Z］．1993年8月29日國務院批準，1993年9月15日國家民委令第2號發布

［10］中國人民共和國義務教法［Z］．2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議修訂，自2006年9月1日起施行

［11］宗教事務條例［Z］．2004年7月7日國務院第57次常務會議通過，自2005年3月1日起施行

［12］中華人民共和國就業促進法［Z］．2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過，自2008年1月1日起施行。