甘孜州農牧區未成年人生存權保護之實證分析

葉曉彬

一、生存權之概念

1991年，《中國的人權狀況》白皮書首次明確提出“生存權是中國人民長期爭取的首要人權”之后，“生存權”一詞頗受國人關注并被廣泛使用。但什么是“生存權”，目前國內外法學界都有不同的觀點。結合學界的觀點，筆者認為:“它是指在一定社會關系中和歷史條件下，人們應當享有的維持正常生活所必須的基本條件的權利。它不僅指個人的生命在生理意義上得到延續的權利，而且指一個國家、民族及其人民在社會意義上的生存得到保障的權利;不僅包含人們的生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊嚴不受凌辱，還包括人們賴以生存的財產不遭掠奪、人們的基本生活水平和健康水平得到保障和不斷提高?！保?］針對未成年人來講，生存權當屬其權利中的首要權利， “是指未成年人享有生命健康受到特殊保護、生活受到特別保障的權利”，［1］包括生命權、健康權、人身自由權、人格尊嚴權、隱私權、安全的生存環境權以及身份權等。未成年人的天然特性以及人類社會可持續發展的需求都要求成人社會對其生存權益進行特別的保護。隨著未成年人權益保護法律體系的建立和完善，“未成年人利益最大化”已深入人心，對其權益的保護已上升到一個新的臺階，但因地域差異，未成年人的權益保護也因此而存在較大的差距，特別是邊遠農牧區。為了生活在同一片藍天下的孩子都能幸福、快樂地成長，筆者通過田野考察，就甘孜州農牧區未成年人生存權益中處于首要位置的生命健康權益保護的現狀、存在問題的原因及對策建議等加以探討，期望能引發社會更進一步關注這個需要關注的群體。

二、甘孜州農牧區未成年人生存權保護現狀及面臨的問題

甘孜州即四川省甘孜藏族自治州的簡稱，也簡稱為甘孜藏區，是我國第二大藏區即四川藏區的重要核心組成部分，位于四川省西部，青藏高原東南緣?？偯娣e15．3萬平方公里，轄18個縣，325個鄉 (鎮)，2458個行政村。截止2010年，總人口109．18萬，其中農業人口89．83萬，占82．27%;藏族85．49萬，占78．30%;未成年人30．7萬。境內山峰高聳，河谷幽深，地面平均海拔3500米，縣域平均距離150公里以上，是一個典型的少數民族農牧區。

甘孜藏區是全國第一個成立的藏族民族自治州，自成立以來，各級黨委政府都非常重視對未成年人生存權益的保護，除嚴格執行國家有關未成年人的法律法規外，還結合實際先后制定了《甘孜藏族自治州自治條例》《甘孜州兒童發展綱要 (2001-2010年)》《甘孜州兒童發展綱要(2011-2020年)》等地方性自治法規和政策，并成立專門兒童保護機構——婦兒工委辦，使未成年人的生存環境得到了進一步改善。如:兒童死亡率不斷降低，營養水平提高、身體素質普遍增強，兒童保健管理水平進一步提高，兒童生存的社會文化環境和自然環境不斷優化等。但由于受自然地理環境、歷史風俗習慣及滯后的經濟因素等的影響，仍然面臨不少問題。

(一)衛生技術力量增強，但仍量少質弱，且分布失衡

截止2010年，甘孜藏區衛生系統職工總數6977人，各類衛生技術人員4186人，［2］每千人擁有衛生技術人員3．8人。其中，執業醫師 1245人［2］，占30%，執業助理醫師 440人［2］，占11%，注冊護士841人［2］，占20%。在職衛技人員中碩士及以上學歷者1人，占0．09%;有大學本科學歷者63人，占5．91%;大專學歷者535人，占50．19%;中專學歷者449人，占42．12%。［3］專業技術人員中有副高級以上職稱比例為4．64%，中級職稱比例為20．95%，初級職稱比例為59．86%，無職稱的比例為24．55%。［3］從歷史發展來看，衛生技術人員無論在數量上和質量上都有了很大的發展，對包括未成年人在內的農牧區群眾的生命健康權益的保護質量有了很大的提高。但甘孜藏區幅員15．3萬平方公里，依據現有衛生人力資源現狀和《四川省2008-2020年衛生資源配置標準》，衛生技術人員的缺口仍然較大。其中執業 (助理)醫師缺口1516人，注冊護士缺口1843人，藥劑人員缺口203人，醫技人員缺口331人，婦幼保健人員缺口43人。［3］同時占2/3的衛技人員和大部分中、高級衛技人員都是集中在城鎮，如:鄉鎮衛生院中只有48．7%的人具有執業醫師資格、65．9%的人具有注冊護士資格、16．7%的人具有執業藥劑師資格［3］。

(二)衛生投入力度大，但衛生醫療條件仍較差

據調查，2010年，甘孜州衛生經費投入達10．09億元，比2000年增長14．76倍，年均增長31．84%。其中:婦幼保健經費1687萬元，年均增長20%;疾病預防控制經費達2506萬元，年均增長19%;人口與計劃生育經費7908萬元，年均增長26．8%。全州已建立愛嬰醫院24所，其中綜合醫院4所，鄉鎮衛生院1所，婦幼保健院19所;建立村衛生站 (室)1735個?？梢娬卺t療衛生方面的投入力度大，衛生基礎設施特別在農牧區得到了較大的改善，為甘孜州兒童保健事業發展提供了保障。但愛嬰醫院只有1所在鄉鎮，其他23所都在縣城;村衛生站 (室)占行政村總數 (2458個)的71%，因此，包括未成年人在內的農牧民群眾看病難，吃藥難的矛盾仍舊十分突出。據查閱《四川統計年鑒——2010》，了解到全州衛生機構擁有床位數2909張，但鄉鎮衛生院只擁有927張，婦幼保健院擁有220張?！坝捎卩l、鎮衛生院和村級衛生組織的不健全，導致了鄉鎮醫療衛生機構服務功能的低下;村級衛生組織覆蓋率十分低下更導致了廣大農牧民群眾不能得到就地、就近和及時、有效的救治。鄉、鎮衛生院的疾病診斷符合率極低，手術能力僅為開展清創縫合;中心衛生院能夠開展三大常規檢驗的不足30%，處置突發公共衛生事件及實施搶救的能力幾乎沒有;鄉、鎮衛生院的轉院率高達44．6%，處置疑難重癥的能力極其低下。鄉鎮衛生院醫療服務中治愈率僅為34．72%，好轉率為64．08%，且大多數病例屬自感治愈或好轉而自動出院，達不到醫學標準的準確界定?！保?］

(三)未成年人身心健康水平進一步提高，但相關保護指標仍偏低

在各級黨委和政府的重視和支持下，積極創建愛嬰醫院，規范孕產婦保健工作，提高婦幼工作人員素質，使未成年人事業保持健康向上的發展態勢。未成年人的服務體系不斷完善、出生人口素質不斷提高、營養狀況不斷改善、計劃免疫成績顯著、生命質量不斷提高、未成年人身心健康水平進一步提高。據走訪甘孜州婦聯了解到，2010年嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率明顯下降，分別為12．77‰和15．18‰，分別比2000年下降了23．6和31．96個千分點;新生兒破傷風發生率高于1‰的縣為0個;低出生體重發生率由2000年的2．4%降到2010年的1．58%，遠低于10%的目標要求;全州卡介苗、脊灰疫苗、麻疹疫苗、百白破疫苗以及乙肝疫苗五種接種率分別達到95．79%、96．43%、95．87%、95．55和94．44%;5歲以下兒童中度和重度營養不良患病率逐年下降，由2000年的2．66%降為2010年的1．58%;低出生體重發生率控制在1．58%以下。

但與全國、全省相比，差距仍然很大，特別在偏遠農牧區。如，在筆者走訪中了解到，某經濟水平中等的農牧區在2010年嬰兒的低出生體重發生率為4．2%，孕產婦住院分娩率為40．65%、婦女婚前檢查率為0、保健管理率為66．01%。

另外，盡管甘孜藏區各級政府非常重視“扶貧濟困”工作，特別是對弱勢群體的救濟、資助和關愛。但因財力有限，還是面臨困難。如甘孜州農牧區有低保兒童21150人，占全州低保人數的0．9%，而2010年累計發放的保障金為1885．39萬元，人均約900元，就目前的消費水平來看，僅能解決這類未成年群體的基本生活，有關他們身體所需要的營養、身心發展所需要的精神食糧就難以滿足。

(四)地方病、傳染病得到了有效控制，但仍不可掉以輕心

甘孜藏區地方病主要有大骨節病、結核、包蟲病、地氟病、碘缺乏病、克山病等;自然疫源性和地方性流行傳染病主要有炭疽和鼠疫。其中大骨節病和包蟲病是影響甘孜藏區群眾健康的主要地方病。多年來，在從中央到地方的各級黨委和政府都很重視，并先后于2006年、2009年將大骨節病和包蟲病防治納入“富民安康”工程，安排專項經費進行多部門協作的綜合防治，使兩種地方病在當地的發病率大幅下降，許多已患病群眾病癥減輕，基層防控能力得到加強。但地方病病種多、分布廣、防治難，對未成年人的成長構成較大威脅。甘孜州衛生部門曾對丹巴、瀘定、道孚、色達等縣重點鄉5290人進行大骨節病調查，結果檢出病人2203人，檢出率達到41．65%;［5］甘孜州的包蟲病發生和流行范圍涉及全州18個縣，受包蟲病威脅的人口就達到71．4萬人，全州包蟲病患者達到2．5至3萬人，在石渠、色達、新龍、甘孜、理塘五個牧區縣，情況相對嚴重。［6］

(五)家長和未成年人維權意識提高，但法制觀念仍顯薄弱

家長是孩子的第一任教師，維護廣大未成年人的合法權益，首先源于家長。隨著“六五”普法工作的推進、“家長學校”的開設以及以更新家庭教育觀念為主要內容的電視欄目《家庭教育報告》的開辦，農牧區家長對孩子的傳統教育方式有了較大的改進，粗暴式的教育方式大大減少，慢慢開始意識到應將孩子作為獨立的主體予以尊重。中小學校也加大了法治宣傳，各級司法系統密切配合，通過送法進校園、普法宣傳教育活動、聘請法制副校長、法制講座、影片教育等形式，增強了未成年人自身的維權意識。但由于農牧民群眾的文化素質仍然偏低，截止2010年，甘孜藏區平均受教育年限僅為5．71年，一半以上的農牧民群眾是文盲或小學文化水平。盡管“送法下鄉”的普法形式不斷更新，但因社會生活環境、文化素養等原因，部分農牧民群眾不學法、不知法、不守法，不畏法的情況仍然存在。家長是孩子最好的老師和榜樣，法制觀念的薄弱甚至法盲的家長不僅不能保護和教育好孩子，甚至對孩子有負面影響。

(六)未成年人的人格尊嚴受到尊重，但仍存在被虐待和忽視的問題

未成年人被虐待是指對未成年人有撫養、監管和操縱權的人，作出的足以對未成年人健康、生存及尊嚴造成潛在的或實際傷害的行為，包括身體虐待、情感虐待、性虐待及忽視。未成年人被忽視是指未成年人的監護人在未成年人的健康、教育、心理發育、營養、庇護及安全的生活條件等方面未能提供應有的幫助，它是未成年人被虐待的重要組成部分。隨著甘孜藏區社會經濟的發展，農牧區群眾文化素養的提高，對未成年孩子身心健康發展越來越重視。但凡涉及孩子的事情也能與孩子平等協商，尊重孩子意愿;在公共場合，盡量不辱罵孩子;盡量為孩子的健康成長營造良好條件等等。未成年人的人格尊嚴能受到較好的尊重。但仍存在被虐待和忽視的問題。盡管未成年人被虐待和忽視是一個社會問題，但在農牧區的表現程度則要更深一些。如，在對未成年人的上學問題上，有些農牧區家長由于受宗教信仰和“新讀書無用論”等因素的影響，強行讓未成年孩子棄學去寺廟為僧;在農忙季節或蟲草季節，強行要求孩子棄學在家幫忙和采挖蟲草，為家庭分擔勞務和經濟負擔;有些家長還出錢請其他未成年人代替自家的孩子上學 (因為義務教學階段，政府和學校給他們明確了送子女上學的責任);還有背著弟妹上學、兄弟姐妹輪流上學等現象。又如在對未成年人的教育問題上，農牧區家長自身的文化背景和生活背景，使他們很少去思考或者換句話說，是無力去思考未成年人的心理需求，往往承繼了他們父輩們的教育方式，通過打、罵等粗暴的體罰方式來教育未成年人，孩子被體罰，不僅遭受皮肉之苦，更重要的是自尊心受到嚴重的傷害，對他們的健康成長都有較大影響。

(七)未成年人的生存環境有了較大改善，但仍面臨改善難度大的問題

為了改善未成年人的生存環境，各級政府加大投入力度，通過改水、改廁、綠化等措施，不斷改善未成年人的生存與發展環境，全州初步形成了有利于未成年人生存與發展的良好社會環境與自然環境。據筆者走訪甘孜州婦聯、團州委等部門了解到，2006年，甘孜州就開播了第一個電視少兒欄目《格?；ā?，填補了長期無自辦少兒電視節目的空白;針對兒童成長，在新聞節目中開設《加強未成年人思想道德建設》小欄目，制作和播出了《千里川藏線、隊禮伴你行》等電視公益廣告;2010年，全州廣播電視綜合覆蓋率分別達到87．2%和86．53%;2010年，全州累計解決76．99萬人農村飲水安全問題，農村缺水地區供水受益率由2000年56．25%提高到2010年89．58%;農村自來水普及率由2000年32．65%提高到2010年61．37%;農村衛生廁所普及率由2000年16．12%提高到2010年30．7%;森林覆蓋率由2000年的12．7%提高到2010年的31．08%。所有這些，為未成年人提供了良好的生存和發展空間。

但甘孜藏區現有國定貧困縣5個，808個省定重點貧困村。據調查，到2009年底，還有20余萬尚未解決溫飽問題的絕對貧困人口;全州農牧民人均純收入僅相當于全國的41．4%，恩格爾系數高達61．2%;還有20萬人居住在生存條件惡劣、災害頻發、生態脆弱地區;全州二級公路只有79公里，三級公路僅占全州公路總里程9．5%。通過走訪甘孜州婦聯了解到，2010年底甘孜州全州行政村中仍有786個村不通公路、有766個村不通電、有1066個村沒有通電話、1218個行政村不通自來水;農村的自來水普及率為61．37%，農村衛生廁所普及率為30．7%。這種環境對未成年人的成長仍會形成不利影響。

伴隨著整體經濟的發展，地處偏遠的農牧區市場也越來越活躍。但因執法的邊緣化等原因，不良商家也將“假冒偽劣消費品”帶進了農牧區市場，低廉的價格優勢和五彩斑斕的產品，對既貧困又閉塞且辨別能力相對較弱的農牧民群眾具有“天然的吸引力”，農牧民群眾在分享著現代工業文明的同時，不自覺的也將危險傳遞給了未成年孩子們，嚴重危害著他們的身心健康。

三、對策與建議

針對農牧區未成年人生存權益方面存在的問題，我們必須采取切實有效的對策，把維護好未成年人合法的生存權益落到實處。

(一)進一步強化農牧區衛生工作建設

完善的醫療條件是農牧區未成人生存權益的重要保障。針對甘孜州農牧區醫療衛生的實際情況，筆者認為應進一步加強農牧區衛生工作的建設。

1．加大農牧區衛生硬件的投入，改善農牧區衛生硬件設施

民族地區基層衛生機構的醫療衛生服務更多體現著黨和政府的關心、關愛。針對民族地區落后的生產力和滯后的經濟，需要舉多方力量予以支持。為此，中央、省和經濟發達地方政府應加大對少數民族農牧區衛生投入力度，健全村級衛生組織，并在勞動報酬、房屋建設和藥品器械上加大經費扶持力度，以增強農牧區醫療衛生機構的綜合實力。

2．加大農牧區衛生人力資源建設力度，吸引和留住人才

針對民族農牧區衛生技術隊伍職稱、學歷水平偏低的現狀，應加大人力資源的建設力度。首先，健全繼續教育制度，加強在職培訓。要提高農牧區衛生技術人員的業務能力，最現實的途徑就是內部輸血，給他們創造更多的在職學習機會。在具體形式上，除了傳統的脫產學習外，還可通過遠程培訓、專家上門指導培訓、到大醫院頂崗學習、內部經驗交流等方式。其次，提高農牧區衛生技術人員的待遇。針對民族農牧區艱苦的自然環境和滯后的經濟條件，為了使衛生技術人才能“引得來，留得住，用得上，做得好”，就必須下大力氣給他們創造“人為環境”，如在職稱晉升、工資、住房、配偶、子女上學等方面給予特別待遇，使農牧區成為“香餑餑”。最后，完善衛生技術人員“柔性”流動機制。目前，盡管民族地區為解決農牧區人才匱乏及專業技術偏低問題，在人才戰略上正在探索“柔性流動制”，但還存在諸多的問題，如柔性流動的時間短、部分流動人員人在朝廷心在漢導致的責任心薄弱、流動人員對地情民情的陌生等。因此，建議管理部門在充分調研基礎上，借鑒其他行業的經驗，針對性地完善現行的“柔性流動制”，使其成為真正有效的長效機制。

(二)進一步加強政府在地方病防治工作中的主導作用

針對農牧區地方病病種多、分布廣、防治難并仍然威脅著未成年人生命健康權益的現狀，必須充分發揮政府在防治工作中的主導作用，切實加強領導，增加投入，統籌協調部門，落實責任，齊抓共管，深入組織發動，群防群控，完善措施，加強技術指導和專業培訓，深入推進防治，促進防治工作的可持續發展。

(三)切實推進對農牧區家長和未成年人安全法律知識的宣傳教育

借甘孜藏區正在積極推動群眾工作全覆蓋之機，政府法制部門應著手制定包括未成年人權益保護的法治宣傳教育計劃，落實到每個聯系點的單位，聯系單位先行自主學習并形成讓群眾能聽懂、感興趣的法制教育內容，在關心群眾、宣傳黨的惠民政策之時，再與群眾探討式的交流未成年人權益保護的法律法規及具體方法，這樣既能被群眾接受，又能真正進他們的頭腦、進他們的生活。

針對未成年人的法治教育，筆者認為現行的某些法治教育形式如法制副校長流于形式的多。為此，建議學校領導和教師應切實重視法治教育，至少每周有一節法治教育課，并采用未成年人容易接受的方式，教育他們掌握最基本的自我保護常識。同時教育部門要加強監管，適時抽查并將此作為校長和教師的考核目標，切實將未成年人的法治教育落到實處。

(四)加大投入、加強綜合治理，改善農牧區未成年人的成長環境

首先，從國家層面加大資金和政策扶持力度，盡快解決“行路難、用電難、用水難、通訊難”等農牧區的基礎設施建設問題。

其次，目前甘孜州擁有的3個公共圖書館、18個兒童活動中心和19個文化館都集中在縣城，農牧區都缺乏供未成年人文化、娛樂的公共設施，即使部分農牧區設置了農家書屋，但適合未成年人的書籍卻較少。因此建議政府加大對農牧區未成年人文化、娛樂等公共設施的投入和建設。

最后，加強綜合治理，凈化未成年人成長的社會環境。工商、公安等部門加大執法力度，嚴厲打擊“假冒偽劣消費品”;文化部門會同公安等部門嚴厲整頓文化市場，整治一切有害于未成年人身心健康的非法活動場所，特別是具有色情、暴力傾向的電子游戲廳和“黑網吧”以及售賣非法出版物的場所;文化、廣電部門進一步深化“青少年安全放心網吧”創建活動，認真清理、凈化中小學校園周邊的文化環境。

(五)完善農牧區被害未成年人權益特別保護機制

1．完善“婦兒工委”辦建設

上個世紀九十年代初，為了推動婦女兒童事業的發展，國務院成立了婦女兒童工作委員會(簡稱國務院婦兒工委)，隨后，各省、市政府也相繼成立了婦兒工委。甘孜藏區也在州、縣兩級設置了婦兒工委19個。婦兒工委的辦事機構簡稱為婦兒工委辦，按照機構設置規定，婦兒工委辦應有獨立的經費和人員編制。但在甘孜藏區，州婦兒工委辦是掛靠在州婦聯，沒有獨立的經費、獨立的編制，獨立的辦公場所，更沒有獨立的工作人員，相應的工作是由州婦聯兼任的。18個縣的婦兒工委辦也只有5個縣解決了婦兒工委辦編制，其余各縣均由婦聯工作人員兼任婦兒工委辦公室的工作，造成工作人員工作力不從心，難以有所作為，使婦兒工委辦公室的協調、指導作用發揮不強。為此，建議理順婦兒工委辦的隸屬關系，完善其編制、人員、辦公設施等。

2．設立專門的未成年人權益保護法律援助機構

未成年人是弱勢群體，農牧區未成年人更是弱中之弱，特別需要社會特殊的關愛與保護。未成年人權益保護與未成年人權益受害案件的公正處理需要社會工作者、法律工作者、教育工作者、未成年人福利工作者等的參與，是一項動用大量資源，專業性很強的重要工作，只有設立專門的政府機構，建立穩定的相關專業人才隊伍，整合社會各方面的資源，集中處理未成年人權益受害問題，只有這樣才能真正保護未成年人享有社會各項基本權利不受侵犯的權利。［7］基于農牧區經濟貧困狀況和群眾較薄弱的法律素養，通過設立專門的未成年人權益保護法律援助機構，當他們的權益受到侵害時，他們才會毫無顧忌馬上申援并得到及時的幫助，避免采用其他不利或不正當的手段獲得訴求。

3．建立農牧區被害未成年人特別補償制度

按我國法律規定，當違法行為給他人造成嚴重危害時，侵害人應向被害人給予物質賠付。但在農牧區，未成年人受到傷害后很難得到積極的賠付，主要原因是貧困和觀念。這樣就會進一步增大對未成年人身心的傷害。因此，建議建立農牧區被害未成年人特別補償制度，及時對被害未成年人給予物質救濟和補償，避免因得不到侵害方積極配合時加大對他們的傷害。

(該文系四川省教育廳人文社科2010年社科重點項目“甘孜州農牧區未成年人權益保護實證研究”的階段性成果之一，項目編號：09SA028。)

［1］葉曉彬．甘孜藏區未成年人權益保護法律研究［M］．成都：四川出版集團巴蜀書社，2009年，p87-88

［2］四川統計年鑒—2010［Z］．中國統計出版社，2010年，p528

［3］肖艷麗．四川省民族地區衛生人力資源現狀分析及公平性研究［D］．成都中醫藥大學碩士論文

［4］呷洛阿抽．關于我州衛生資源配置公平與效率問題的思考 ［N］．甘孜日報

［5］甘孜十個縣開展大骨節病基線調查［EB/OL］．四川新聞網-甘孜日報

［6］陳慶．民生安康——甘孜州三大民生工程紀實［J］．四川黨的建設 ，2010年第8期

［7］劉瓊、項果花．建設和諧社會必須加強未成年人權益保護，完善未成年人權益被害預防及干預機制［C］．和諧社會建設與青少年發展研究報告——第三屆中國青少年發展論壇暨中國青少年研究會優秀論文集