防止利益沖突與反腐倡廉建設

敬志偉

（中共青島市委黨校，山東 青島 266071）

黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》明確提出“建立健全防止利益沖突制度”，這是“防止利益沖突”首次寫進中央文件，也是“利益沖突”這一概念在我國第一次正式納入反腐倡廉的范疇。2010年中央出臺的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》明確提出了黨員領導干部從政行為中防止利益沖突的具體要求。黨的十八大報告進一步重申要“防止利益沖突，更加科學有效地防治腐敗”。這體現了我們黨圍繞全心全意為人民服務的根本宗旨，落實黨要管黨、從嚴治黨的堅強決心，同時也順應了深入推進反腐倡廉建設的現實需求，為新形勢下反腐倡廉建設提供了新的政策思路和工作手段。

一、防止利益沖突是有效防治腐敗的客觀需要

防止“利益沖突”是一個特定的廉政概念，是指國家公職人員在履行崗位職責的過程中，由于受到有關方面的私人利益因素干擾，所發生的私人利益與公共利益相沖突的情境和行為。國家公職人員作為社會成員，一方面有自己的個體利益，另一方面作為代理人或受托人，又代表和維護著公共利益，當兩種利益通過同一主體來實現時，難免會產生利益沖突。目前國際社會普遍認為，利益沖突是產生腐敗的重要根源，避免利益沖突是衡量黨和政府廉潔程度的一個重要標準，防止利益沖突也是有效預防腐敗的關鍵策略。現在世界上許多國家廉政立法的核心，就是有效防止利益沖突。

在現實生活中，廣大群眾之所以對某些政府采購、工程招標、人事任免、行政審批事項存有不信任感，自覺或不自覺地質疑這些政策制定和實施的公正性，其主要根源在于參與決策的官員在公共政策的制定和實施過程中往往存在潛在的利益沖突。換言之，人們并不是要否定這些政策制定和實施本身的必要性和合法性，而是擔心在這些政策制定和實施過程中滲入了官員的私人利益而容易蛻變成以權謀私的工具。現階段，利益沖突主要表現為權力尋租、以權謀私的行為，其結果必然導致腐敗。而預防和懲治腐敗的過程很大程度上就是防止利益沖突的過程，其實質就是反對用公權牟取私利，保證廉潔從政。所以，合理界定個體利益和公共利益的邊界和運行規則，從源頭上防范個體利益侵害公共利益，就成為反腐倡廉建設的關鍵所在。

建立健全防止利益沖突制度，有利于實現政府與群眾之間的溝通和信任，為反腐倡廉建設提供良好的政治生態環境。從預防腐敗來看，防止利益沖突制度有利于增強預防工作的實效性和長期性；從制度建設來看，防止利益沖突制度建設有利于整合當前各種預防性制度的資源和力量；從構建懲防腐敗體系來看，防止利益沖突制度有利于解決當前反腐倡廉建設中監控制度不全、監督過程偏弱及責任追究乏力等突出問題。

二、利益沖突導致腐敗的幾種形式

從總體上說，我國國家公職人員的主流是好的。但是，也要清醒地看到，由于多方面因素的影響，國家公職人員行為中還存在著與保持黨的宗旨要求不相適應、不相符合的問題。一些領導干部利用職權和職務影響，不惜損害國家和人民利益為自己謀取私利，影響很壞、危害很大。現階段，利益沖突主要表現為四種情形。

一是交易型利益沖突。市場經濟的等價交換原則一旦進入政治生活，容易變成從政的潛規則，金錢、權力、美色都可能成為等價交換的籌碼，公職人員每每利用職務之便直接從利益相關者那里獲取私人利益，從而導致權錢交易、權權交易、權色交易等腐敗行為的發生。比如，一些對房地產業有管理審批權的官員以超低價從房地產商那里買房，某些對礦產資源開發有管理審批權的官員入股開礦，有的領導干部在人事任免中收受好處，或者利用職務影響為親屬的就業、提拔獲取利益，等等。

二是影響型利益沖突。有的國家公職人員為滿足私欲和其它不良目的，濫用公共權力，或者對屬于自己管理權限范圍內的工作嚴重不負責任，直接或間接地實現自己或親屬的私人利益。又如，有的國家公職人員利用執紀執法的自由裁量權，以亂作為、不作為等手段，為自己或特定關系人謀取不正當利益。

三是復合型利益沖突。某些國家公職人員兼有公私雙重角色，在行使公共權力的過程中公私不分，以公共權力為自己、親屬或利益相關者謀取利益。比如，由請托人出資，國家公職人員“合作”開辦公司或者進行其他“合作”投資；或者某些公職人員既沒有實際出資也不參與經營管理，但打著合作開辦公司和合作投資的名義行受賄之實。再比如，國家公職人員在企業兼職、退休后到企業任職等。

四是集體型利益沖突。有的部門和行業在利益機制的驅動下，奉行“靠山吃山，靠海吃海”的信條，對國家的政策規定置之不理，亂收費、亂攤派、亂罰款。也有的國家機關及其工作人員，利用職權索要贊助款，或無償占用企業資金、交通工具、通訊設備、音像設備等財物；有的黨員干部利用所在單位的行業便利，通過社會力量辦學或開辦藥店、診所、中介機構等形式謀取不正當利益；在一些行政執法和公共服務行業，尤其是壟斷經營行業，有些工作人員服務意識淡薄，辦事推諉拖拉，門難進、臉難看、事難辦現象嚴重。

三、現階段防止利益沖突的制度建設重點

隨著社會主義市場經濟的發展，我國社會出現了利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益矛盾復雜化的特征。如何協調利益關系、防止利益沖突，是對黨和政府領導水平和執政能力的嚴峻考驗。如不積極有效防止利益沖突，必將嚴重喪失黨和政府的公信力，破壞公共政策的公平性，離間黨群干群關系。現階段利益沖突現象凸顯的根本原因是制度建設滯后，公共權力缺乏有效制約和監督。因此，做好防止利益沖突工作的核心，就在于從制度層面規范和監督公共權力的運行過程，有效避免私人利益對公共事務的干擾，進而減少國家公職人員以權謀私的機會和空間。

第一，要進一步建立和完善防止利益沖突的法律制度。改革開放以來，黨中央、國務院高度重視防止利益沖突制度建設，先后頒布實施了《公務員法》、《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》等法規和制度，對任職回避、公務回避、地域回避、輪崗交流等作了很多規定。《關于禁止領導干部的子女、配偶經商的決定》、《關于縣以上黨和國家機關退（離）休干部經商辦企業的若干規定》等都對領導干部從事營利性活動作出了約束。《國家行政機關及其工作人員在國內公務活動中不得贈送和接受禮品的規定》、《國務院關于在對外公務活動中贈送和接受禮品的規定》等對國家公職人員贈送和收受禮品、公務活動行為安排、經濟交往行為等進行了限制。各個部門也從自己的實際和行業特點出發，分別出臺了很多制度規定。但與國際社會相比，我國解決利益沖突問題還任重道遠。當前的關鍵舉措在于進行國家立法，盡快加強各項政策規定的實效性和可操作性。

第二，要進一步完善利益回避制度。利益回避是現代法治社會的基本原則，是公平正義的程序保障。現階段，我們迫切需要從公務回避、利益回避、職務回避、特定關系人回避等多個方面，就具體回避情況作出具有可操作性的明確規定。國家公職人員不僅要回避直系親屬和姻親的利益，而且要回避商業合作伙伴、親朋好友以及特定關系人的利益。要結合領導干部收入申報和有關事項報告等規定，逐步擴大申報內容和申報對象范圍，對拒報、虛報、瞞報行為設定切實可行的嚴懲措施，讓財產申報真正成為制度常態。要創新性地建立違規公職人員個人資產處理制度，對其個人資產要采取資產出售、賬戶凍結和秘密托管等方式進行適當處理。

第三，要加大對利益沖突問題的監督和處理力度。一要緊密結合巡視工作，加強對領導干部利益沖突情況的監督檢查；二要鼓勵、支持黨員干部和群眾積極舉報領導干部發生的利益沖突問題；三要通過批評教育、誡勉談話、免職、責令辭職等多種形式，及時對發生的利益沖突問題作出處理。當前，要堅持把解決損害群眾利益的突出問題作為防止利益沖突工作的重點，著力解決當前群眾反映強烈的嚴重侵害群眾利益的問題，特別是領導干部配偶子女經商辦企業，國家公職人員參股投資、兼職取酬及離職后高薪應聘私企和外企等問題，建立健全私人利益與公共利益相分離的有效機制。

第四，建立健全防止利益沖突的保障機制。《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》在部署反腐倡廉制度創新時明確提出：“按照加快形成統一開放競爭有序現代市場體系要求推進相關改革，建立健全防止利益沖突制度，完善公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域市場運行機制。”公共資源配置、公共資產交易、公共產品生產領域出現的利益沖突，是隨著社會主義市場經濟體制建立逐步凸顯的問題。由于凡涉及具有公共屬性的資源配置、資產交易和產品生產領域，包括能夠交易和可以交易的環節，都存在腐敗風險，因此，完善這些領域的市場運行機制，對于更有效地預防腐敗、遏制腐敗易發多發勢頭具有十分重要的意義。當前，要抓住依法行政這個關鍵，建立健全結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，加強對制度執行情況的督促檢查，堅決維護制度的權威性和嚴肅性。從公共資源配置看，在政府投資領域，應合理界定投資范圍，健全項目決策機制，規范資金管理；在企業投資領域，要嚴格執行核準制和備案制，落實企業投資自主權；從公共資產交易看，要完善交易制度支撐體系，推進交易市場整合，加強市場中介機構監管；從公共產品生產看，要健全公共財政制度，加快部門預算改革，完善公共部門行政執法。

[1] 高 翔.防止利益沖突幾個問題的探討[J].預防職務犯罪研究，2012，（2）：36.

[2] 莊德水.利益沖突：一個廉政問題的分析框架[J].上海行政學院學報，2010，（5）：96.

[3] 孫立平.部門利益的社會觀察[N].學習時報，2005-9-19.

[4] 張西道.防止公職人員利益沖突的路徑選擇[J].預防職務犯罪研究，2012，（2）：39.

[5] 卜萬紅.我國防止利益沖突體制環境的制度分析[J].預防職務犯罪研究，2012，（2）：43.