農村基層黨組織在社會管理中的若干問題思考

李小妹

（河南工程學院人文社會科學學院，河南 鄭州 451191）

加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證。黨的十八大報告明確提出，要加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是加強和創新農村社會管理的最基本和最直接的力量，是社會管理體制的建構主體。因此，為適應經濟社會的發展，建設和諧新農村，就必須加強農村基層組織建設、發展農村基層民主、創新農村社會管理體制。

一、農村基層黨組織參與社會管理的創新問題

近年來，隨著民主政治建設進程的加快和農村經濟社會的發展，農村基層黨組織參與農村社會管理時不可避免地出現一些問題，影響黨群干群關系，削弱村級黨組織的凝聚力和戰斗力，制約農村的改革發展和穩定，農村治理思路與機制亟待創新。

（一）農村基層黨組織建設面臨的考驗與挑戰

我國農村正處于經濟體制變革、社會結構變動、利益格局調整、思想觀念變化的重要時期，這些新情況、新發展既給黨的農村基層組織建設增加了豐富的時代內容，也使農村基層黨組織建設面臨著新的考驗與挑戰。

一是農村經濟基礎的變化與農村基層黨組織的定位。改革開放以前，農村黨組織的主要職能和任務是管理村集體所屬資產和組織生產分配。隨著市場經濟的建立和逐步完善、農村改革的推行，農村經濟也隨之轉型，農村經濟基礎發生了重大變化，農村基層黨組織失去了集體經濟支撐的優勢，遇到了在市場經濟中定位的難題。二是農村經濟多元化發展與農村基層黨組織的建設。伴隨著經濟多元化發展而來的，是農村社會構成的分解與重構以及農村經濟組織的創新與多元，所有這些都使得原有的基層黨組織的設置模式和干部隊伍建設越來越不適應農村經濟多元化發展的需要。三是農民民主參與意識的強化與農村基層黨組織的領導方式、方法。一元化領導為特征的政黨治理模式被“鄉政村治”的治理結構所替代，村民自治這種新的農村社會控制機制正在發生作用，農民民主參與意識的日益增強，這些都對農村基層黨組織的領導方式與領導方法提出了新的要求。

（二）創新是提高新時期農村基層黨組織社會管理能效的必然要求

面對新形勢、新情況，提高農村基層黨組織的社會管理能力的根本出路在于創新，只有創新理念、創新舉措、創新機制，在探索中尋找新的路徑，才能提高農村基層黨組織的社會管理能效。

一是解放思想、創新觀念，探索新形勢下農村基層黨組織建設新路子。黨的十七屆三中全會所提出的農村改革發展任務對農村基層組織建設提出了新的要求。組織建設是農村基層黨組織在農村社會管理中發揮凝聚力和核心領導力的根本保障。“政黨及政黨體系的穩定和強大，取決于其制度化水平和政治參與水平。”[1]必須解放思想，更新觀念，加強農村基層黨組織建設，在社會管理實踐中逐步提高制度化水平和政治參與水平。在實際工作中轉變與新時期不相適應的思想觀念，在實踐中提高創新能力。二是創新農村基層黨組織建設。亨廷頓指出：“共產黨國家在建立政治秩序方面的相對成功，在很大程度上就是由于它們自覺地把建立政治組織一事擺在優先地位。”[2]根據新形勢要求進行組織創新與變革，是組織有強大生命力與凝聚力的有力保障。新時期，農村基層黨組織必須對自身權利結構、組織建設、成員觀念、角色定位、與其他農村社會組織間關系等，進行有目的的、系統的調整和革新，以適應內外環境以及自身組織任務等方面的變化。主要包括創新基層黨組織參與基層民主治理的方式，強化基層干部的民主政治觀念。三是創新農村基層黨組織參與民主管理的模式。創新的關鍵在于，如何既能夠提高村民自治程度、推進基層民主管理進程，又能確保村莊不脫離國家政治控制范圍，這同時也是基層組織建設的一個焦點。要達到這一要求，就必須探索創新農村基層黨組織參與民主管理的模式，擴大農民的自主權，創新村級管理體制與機制，要在黨的領導與村民自治之間、國家政權組織與農民自治組織之間搭建橋梁，將黨的領導機制、黨內基層民主機制與基層群眾自治機制有機融合，同時修復基層政治體制斷層。

二、農村基層黨組織在社會管理中的定位問題

農村基層黨組織的角色與職責定位，必須在村民自治的背景下考量。農村基層黨組織作為黨在農村的組織基礎，既行使政黨功能，也履行著國家代理人的職責。然而，由于村民自治的實施改變了基層黨組織生存的政治生態。因此，重新審視農村基層黨組織在農村中的角色與職責定位，對于鞏固黨在農村的執政基礎，充分發揮農村基層黨組織在新農村建設中的作用具有重要意義。

（一）領導者角色

農村基層黨組織在村級治理中的核心領導地位是憲法和法律所賦予的。《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》第3條均明確了農村基層黨組織在村級治理中所具有的核心領導地位，這種定位正是中國共產黨對國家的政治領導權力在村莊延伸的表現，國家主權并不因鄉政村治的治理格局而弱化。農村基層黨組織在村級治理中的領導是政治領導、思想領導和組織領導。政治領導，即政治原則、政治方向和重大決策的領導。組織領導，即吸納農村各類優秀人才到黨組織隊伍中，通過提高農村黨員干部素質，帶領農民群眾實現村級管理的既定目標，增強黨組織的威信。思想領導，就是宣傳、貫徹、執行黨的路線方針政策和上級黨組織以及本村黨員大會的決議，把黨的主張變成農民群眾的自覺行動，教育引導農村基層組織干部群眾正確行使民主權利。

（二）服務者角色

黨的十七屆四中全會第一次對農村基層黨組織發揮領導核心作用作出具體詮釋：農村基層黨組織要把發展現代農業、培養新型農民、帶領群眾致富、維護農村穩定貫穿黨組織活動的始終。從這一要求中可以看出，農村基層黨組織的服務者角色是領導者角色的題中應有之義，由于農村基層黨組織的領導權威既來自于歷史形成和制度規定，更來自于村民群眾的認同，因此，基層黨組織的領導核心地位正是因其服務功能而得以延伸和強化。基層黨組織的服務工作主要有兩個方面：支持村委會工作、為村民提供服務。

（三）利益整合者角色

政黨的功能之一是利益表達和聚合。中國共產黨的首要責任和重要任務就是維護和實現人民的利益。首先是利益表達。農村基層黨組織應建立起順暢的溝通渠道、長效化的溝通機制，對村民合理的利益訴求能夠迅速獲悉、正確引導，起到密切干群關系、減少社會矛盾的作用。例如在河北“青縣模式”中，村民代表大會是村民參政議政的平臺，村民可以在這一議事平臺上完整、及時地表達自己的意見建議。而基層黨組織又通過將黨組織嵌入到村民自治組織中去的組織形式，達到了及時掌握村民合理訴求的利益表達效果。其次是利益整合。“全國性政黨總是要表達眾多群體的要求，這迫使他們在凝聚這些利益的時候將其整合成協調的整體，保持各種競爭性利益的平衡。”[3]要保持農村社會中具有競爭性的利益之間的最大平衡，就需要最大限度代表最大多數人的利益、并且統領大局的“調試器”和“穩定器”，而農村基層黨組織責無旁貸地擔負起這一責任。應當將不同利益訴求整合到新農村建設的大目標上，由此，圍繞農村社會管理而產生的在多元治理主體間的價值整合、文化整合、組織結構整合等等，都成為農村基層黨組織在村級治理中進行利益整合的重要組成部分。

三、農村基層黨組織在社會管理中與其他農村組織間的關系問題

村民自治制度實施以后的農村基層權力結構發生變化，村黨組織和村民自治組織成為在同一個農村社區同時存在的兩個進行村務管理的政治組織，農村社會組織亦大量出現。作為農村社會管理領導核心的黨組織如何協調與村民自治組織、農村社會組織之間的關系，是事關提高農村社會管理有效性的關鍵問題。

（一）黨組織與村民自治組織

要理順黨組織與村民自治組織間的關系，就是既要實現黨組織在村民自治中的領導核心地位，又要充分發揮農村自治組織自我管理的作用，因此，必須建立村黨支部和村民自治組織分權合作的制度化機制。

明確基層黨組織與村民自治組織之間的職權范圍。村黨支部應當避免行政化傾向，通過支持、指導村委會的工作貫徹黨的路線、方針、政策，使黨的主張變成村民的自覺行動；村民自治組織應避免地方自治和村委會自治的傾向，自覺接受村支部領導，依法行使自治權。“如果沒有以先進思想指導、由先進分子組成的黨組織的引導，村民自治很難自動地規范化運作，甚至會走向封建性的‘土圍子政治’”。[4]總體上講，村黨支部的重要工作在于推行政務與自身建設，包括：研究決定為貫徹上級黨委、政府方針、政策的具體實施措施、規劃部署本村的經濟和社會發展、加強黨組織自身建設等；村委會的職責范圍主要包括：農村經濟管理、村級公共事務與公益事業管理、社會化服務供給、社會治安維護、村民教育管理等。

建章立制，促進黨的領導與村民自治有效結合。一是將村黨支部的力量融入到村民自治中，取得領導的合法性和話語權。典型的做法是村級黨組織的負責人兼任村級自治組織的負責人，如實行“四加二工作法”的鄧州市，實行村支書和村主任一肩挑，同時村兩委班子成員實行交叉任職；河北“青縣模式”則是村黨支部書記通過參與民主選舉兼任村民代表會議主席，鼓勵黨員競選村主任、村民代表，把黨組織嵌入到村民組織中。二是建立健全基層黨組織與村民自治組織協同合作的相關制度，包括民主決策制度、民主管理制度、民主監督制度等。

（二）黨組織與社會組織

黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，要培育農村服務性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能。農村社會組織是鄉村治理結構中的有益和必要的補充，承接著政府讓渡出來的部分管理農村事務的權力，同時，作為政務及村務推行的宣傳者、發動者和實踐者，動員、組織村民積極參與到農村社會事務的治理進程中。

農村基層黨組織是農村社區各種組織和各項工作的領導核心，因此，一方面基層黨組織要給予農村社會組織政策性的培育與引導，另一方面，農村社會組織應自覺接受農村基層黨組織的指導。基層黨組織要尊重社會組織的相對獨立性，不干涉社會組織經營方式、經營內容等內部事務，對社會組織的指導更多的是對其發展進行方向性的引導，主要內容包括對現有社會組織加強行政督導、使之在法律范圍內活動，營造發展環境，并結合農村社區實際發展狀況有選擇地定向培植新的組織。有學者指出，共容性和嵌入性兼具的社會組織對村級組織提供公共物品有著明顯的影響力，其中，嵌入性就是指社會組織成員包含村干部。[5]因此，農村基層黨組織應調動社會組織中黨員的模范帶頭作用，在社會組織中設立黨支部，積極發展黨員，將黨的力量延伸、嵌入到社會組織中，只有這樣，才能給予農村社會組織政策性的培育與引導，提高村級公共產品和公共服務的供給能力，確保黨的路線、方針和政策能夠在農村社會組織中得以貫徹和執行。

四、結語

社會管理，歸根結底是對人的服務與管理。社會管理的目標是社會的和諧與穩定，而和諧社會建構的難點在農村，重點在農民。因此，農村社會管理與廣大農民群眾休戚相關，關系到整個和諧社會的建設進程。針對黨的十八大報告中關于社會管理的新的戰略部署，必須加強和創新社會管理體制機制，在理論上準確界定農村基層黨組織在農村社會管理中的職能職責和功能定位，明晰基層黨組織與其他農村社會管理主體間的關系，做到有所為，有所不為，唯此，農村基層黨組織才能在村級治理實踐中真正起到領導核心作用，處理好農村公共事務，維護好農民的切身利益。

本文系國家社科基金項目“農村基層黨組織在社會治理中心缺位及對策研究”課題研究成果，項目編號：11CZZ010。

[1][2][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，劉為，譯.上海：上海人民出版社，2008.334，336.

[3][英]海伍德.政治學[M].張立鵬，譯.北京：中國人民大學出版社，2006.293.

[4]徐 勇.論村民自治背景下黨組織與自治組織的協調[J].學習與探索，1998，（1）：89-92.

[5]汪錦軍.農村公共事務治理——政府、村組織和社會組織的角色[J].浙江學刊，2008，（5）：113-117.