從黨內民主到社會民主的必要性和可能性——中國特色社會主義民主政治發展路線圖研究之一

施雪華 崔 恒

（北京市社會科學院，北京100101）

自改革開放以來，經過三十多年的努力探索和不懈追求，我們黨和國家確定了中國特色社會主義民主建設的路線圖：從黨內民主到社會民主、從黨內民主到國家民主、從基層民主到高層民主 （或曰國家民主）。我們相信，黨的十八大以后，加大黨內民主的推進力度，并由黨內民主帶動社會民主和國家民主的快速發展是中國政治體制改革的一個可行的重要思路與方法。

一般而言，民主有各種分類，其中一種分類把民主分為兩種或三種基本形態：國家民主 （或政治民主）和社會民主，或者國家民主、政黨民主和社會民主。兩分法時把政黨民主包含在國家民主 （或政治民主）中，三分法將政黨民主放在國家民主（或政治民主）之外。本文將以三分法來分析中國特色社會主義民主建設的路線圖。

眾所周知，狹義的國家民主是政治民主的一種主要形態 （政治民主除國家民主外還包括政黨民主），而廣義的國家民主等同于政治民主。政治民主是一個國家政治生活領域中由多數公民或多數政治力量 （階級、階層、政黨、壓力集團等）決定重大事務的一種政治形態，它以國家權力和暴力機器為后盾，因而具有等級性、強制性。黨內民主是在一個政黨內部由大部分黨員或領導集團中的多數人決定黨內重大事務的決策模式，或曰決策形態。黨內民主與黨際民主一起構成政黨民主。政黨民主具有半等級半平等、半強制半協商的性質。社會民主是社會生活領域的民主，是人們在社會生活領域中貫徹由多數人或全體一致決定重大事務的一種生活方式，它貫徹的是平等協商、說服妥協的原則，具有平等性和非強制性。

社會民主的發展要以國家民主 （或曰政治民主）的實現為前提，國家民主是社會民主得以實現的保障；而社會民主的發展又是國家民主得以穩固與有效運行的基礎。同時，“政治學家們通常都一致認為，政黨與民主密不可分： ‘政黨創立了現代民主，而現代民主若不從政黨的角度看待則難以想象’。”［1］政黨是民主政治運行的最為重要的主體之一，政黨與政黨制度一定程度上決定了國家的民主性質，政黨的綱領與政策通過法律程序上升為國家意志，從而深刻影響著民主的運行。因而，政黨是民主制度建立、穩固與良性運行的關鍵。從中國的實際情況來看，中國共產黨作為執政黨是中國民主建設的領導力量，中國共產黨的民主意識與民主能力是中國民主政治建立、穩固與運行的關鍵因素。而中國共產黨的民主意識與民主能力首先體現在黨內民主層面并在其中得到培養與發展，進而領導與推動中國國家民主與社會民主的發展。因此，在當代中國特色社會主義政治制度下，政黨推動民主政治建設的一個自然的邏輯結論：由黨內民主帶動社會民主和國家民主發展。本文專就黨內民主帶動社會民主的必要性和可能性作一探索，黨內民主帶動社會民主的問題與解決方法、黨內民主帶動國家民主的必要性和可能性、黨內民主帶動國家民主的問題與解決方法等留待另文探討。

一、中國共產黨的領導地位決定了中國特色社會主義民主政治建設從黨內民主到社會民主的獨特發展路徑

中國現代社會的偉大歷史變遷都是中國共產黨領導的結果。這是中國特色社會主義民主政治建設采取由黨內民主到社會民主的根本原因。中國雖然存在多黨，但是中國的政黨制度與西方國家的政黨制度有著質的差別。在西方，多黨是作為反對黨或者多黨聯合執政而存在的。而在中國，共產黨是執政黨，其他民主黨派是參政黨，而非反對黨，在中國沒有在朝黨與在野黨之分，中國的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作制。共產黨是中國的領導黨：領導國家與社會，領導其它政黨和社會組織。當它領導國家時，它就是執政黨，領導中國的國家經濟、政治、文化建設。

第一，歷史決定了中國共產黨是中國民主政治建設的領導力量。近代以來中國人救國圖存的革命斗爭屢遭挫折，一個重要的原因就是缺乏正確有力的領導力量。中國共產黨的成立并逐漸成為革命的領導力量，標志著中國民主革命從舊民主革命到新民主革命的歷史轉型。在中國共產黨的領導下中國人民先后取得了抗日戰爭與解放戰爭的勝利，建立了新中國，統一了國家主權，為中國民主政治建設奠定了堅實的政治基礎。建國后中國的民主政治建設在傳統與現代間徘徊，在左傾與 “右傾”上拉鋸，所倡導的大參與、大動員的 “大民主”其實是一種非制度化、非理性化的民主形式，不能促進民主政治的健康發展。反右斗爭的擴大化與以階級斗爭為綱的政治路線使民主建設遭受巨大挫折。作為中國民主最重要制度的人民代表大會制度癱瘓，而這一時期中國共產黨的黨內民主生活也被破壞。“廬山會議直接破壞了黨內正常的民主生活，黨和國家政治體制上的弊端更加突出地顯現出來。”［2］改革開放以后，在解放思想，實事求是的正確思想指導下，中國共產黨反思了歷史錯誤，堅定不移地進行政治體制改革，改進黨的執政方式，實行黨政分開，建立健全民主制度，完善民主建立與運行的法律保障，黨內民主也得到恢復，在與人民民主的互動中促進了中國民主政治的發展。歷史成敗的經驗有力地證明了中國共產黨的正確領導與黨內民主的健康發展是中國民主政治建設成敗的關鍵。

第二，中國共產黨是當代中國唯一能夠承擔起啟動政治現代化重任的政黨。政治現代化與政黨有著密切的關系，在早發內生型現代化國家中即使人們對政黨有著正反極為不同的看法，但是政治現代化的過程幾乎都是在政黨參與甚至是作為主要力量的情況下實現的。在后發現代化國家情況更是如此。后發現代化必須在現代化過程中保持政治穩定，要有效的整合社會資源、聯合社會各個階層形成啟動現代化的合力，為現代化指明發展的方向，一個強有力的政黨才能夠承擔起相關功能。 “一旦羽毛豐滿，政黨就會成為維系各種社會力量的紐帶，并為超越狹隘地方觀念的效忠和認同奠定基礎。同樣，通過使領導權更替和吸收新集團進入政治體系的程序規范化，政黨就為穩定和有秩序的變革打下基礎，使動蕩無由發生。”［3］中國雖然是多黨國家，但是獨特的政治制度設計與長期的政治實踐使中國共產黨成為唯一有能力承擔起這一重任的政黨。

二、中國政治民主形態的特殊性使中國特色社會主義民主政治建設走從黨內民主到社會民主的發展路徑具有必要性與可能性

中國政治民主建立的過程與西方民主制度不同，形成具有中國特色的民主模式。中國民主政治建設需要充分認識到中國既有政治民主形態的特點，堅持民主制度中的優點，也有改革與調試民主制度建設與運行中的不足；既要逐步完善民主制度，使中國式民主制度既要富有中國特色，又要符合民主所應該遵循的普遍原則，并且重視程序民主建設，真正使中國的民主制度得以有效運轉。

第一，人民民主專政的國體是中國民主建設從黨內民主到社會民主的根本原因。人民民主專政的國家性質從根本上決定了中國民主政治在性質上與西方資本主義國家有著質的區別。社會相互沖突的多元利益結構是西方民主制度的基礎，“發展一種允許政府與反動派之間的對立、抗衡或者競爭的政治制度是民主化的一個重要方面。”［4］就在這種競爭與妥協中民主得以實現。而在中國，人民的根本利益具有高度一致性，人民間的利益不存在根本的沖突，中國共產黨是最廣大人民利益的代表。人民利益差別的解決是在中國共產黨的領導下通過協商實現的。因此，社會的民主化就需要黨內民主的領導與支撐。

第二，非競爭性的政黨制度使得中國的民主建設要在中國共產黨的領導下走 “黨內民主”的道路。中國的政黨與政黨制度與西方有著顯著的不同。以美國為例，美國以地方黨部為黨務運作中心（分極化，decentralization），政黨的政策及意識形態的淡化，并無頻繁及積極意義的黨內活動、中央（聯邦）及地方的立法及行政之分權制度……使得美國的政黨制度，并不迫切需要考慮黨內民主問題。在現實的運作上，美國政黨主要在 “提名候選人”過程上 （即黨內初選制度，primary），才有實踐民主理念的必要 （詳下文）。除此之外，學界及政界鮮有主張 “黨內民主”制度之建立者［5］。而在中國，地方黨組織要絕對服從黨中央，在黨中央的領導指揮下行動，共產黨堅持馬克思主義的一元化或曰民主集中制指導思想從而保持強有力的凝聚力。在制度層面，明確規定了中國共產黨在國家政治生活中的領導地位和各民主黨派的參政地位，他們之間不存在競爭。

“作為社會主義國家的一種政治結構，中國共產黨領導的多黨合作制度具有自己的鮮明特色。在中國政黨制度中，中國共產黨是執政黨，八個民主黨派是參政黨。中國共產黨與各民主黨派具有平等的政治地位，但不存在各民主黨派與中國共產黨之間的政治競爭。”［6］中國的民主政治建設必然是在中國共產黨的領導下進行的，完善黨內民主既可以提升中國共產黨在中國民主政治建設上的領導能力，又可以將民主的原則與民主的意識和能力外化到國家民主中，從而推動中國的民主政治發展。

第三，中國執政黨、國家和社會關系的現實模式使中國的民主化進程要以黨內民主為起點。中國共產黨是國家的執政黨，“黨的任務則是對所有國家機關的工作進行總的領導”［7］。在國家與社會關系上，雖然改革開放以后，在中國相對獨立于國家的公民社會開始成長，但非政府組織往往具有 “半官方與半社會”的性質，沒有形成一個強大的有足夠自治能力與制衡政治權力的公民社會。國家控制社會，社會依賴國家。這種執政黨、國家與社會的關系的現實模式使中國民主政治的發展與國家各方面的建設一樣是完全在黨的領導下進行的，從而決定了中國民主政治建設要以黨內民主為起點。

第四，立法制度、行政制度、司法制度之間的獨特關系使黨內民主推動社會民主成為必要和有效的道路。人民代表大會是國家立法機關，承擔民主立法與權力監督的功能。 “共產黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社會主義國家有個最大的優越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執行，不受牽扯。”［8］行政機關的行為是在各級黨組的領導下進行的。在西方，獨立的司法機關對立法、行政機關的監督是民主制度的重要原則。在中國，司法機關的獨立審判權同樣不受侵犯。司法機關是在上級司法機關與同級黨委和政府的領導下開展工作，要對同級黨組織和政府負責。在中國，立法、行政與司法權力不存在西方的分立與制衡關系，同時，具有強制性的體制內的監督與對權力的限制完全依靠黨與行政機關的紀檢和監察部門 （往往兩個機構一套班子）。

第五，現行選舉制度的規范是走黨內民主到社會民主的重要原因。選舉制度是現代民主制度的重要組成部分，而選舉制度與政黨制度也有著密切的聯系，構成現代民主制度的核心要素。在現代化初期，選舉民主有一個鮮明的特點，“只允許公民在由政黨提供的高度集中的對象里進行選擇。”［9］在中國，選舉不存在政黨間的競爭，從提名候選人，候選人的介紹，計票以及差額選舉及差額比例都是在中國共產黨的領導下進行和確定的，在這種情況下，中國共產黨黨內如果沒有民主，那就很難保證選舉的民主性，因此，充分發揚黨內民主是使選舉符合民主要求的重要手段。

三、中國社會民主形態的特殊性決定了中國民主政治建設必須且能夠走從黨內民主到社會民主的發展道路

社會民主是社會生活領域的民主，“首先是一種生活方式。”［10］社會民主是國家民主得以建立、穩固與良性運行的基礎，社會民主形態及其特點決定了國家民主政治建設的路徑與方式。中國民主政治建設必須走黨內民主到社會民主道路的原因之一是由當代中國社會民主形態的特殊性決定的。具體而言可以從兩個方面加以理解，一方面是中國的社會民主發展薄弱，人民自主自發的民主觀念與能力不足；另一方面是基于上面的原因，中國社會民主的發展也是在中國共產黨的積極領導與主動推動下開展的。民主觀念與能力的培養以及基層的民主實驗需要正確力量的引導，人們生活中的非民主、甚至反民主的頑固力量與觀念也亟待轉變。

第一，黨領導農村社區基層民主建設取得偉大成功，但仍有待提高。 “擴大農村基層民主，實行村民自治，是黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造。”［11］農村的基層民主是在土地改革和社會主義改造的過程中最初嘗試建立，包括最先產生的農民協會以及之后的互助組、合作社等。改革開放后農村的基層民主建設得到進一步發展，建立了以 “海選”為最重要成就的農村民主自治方式。然而，村民民主意識薄弱，民主能力欠缺，民主的經濟與文化等條件落后，影響民主運轉的家族勢力等仍然頑固，這些都是農村民主建設需要解決的問題，在現實國情下這些問題的解決需要黨的強有力領導與黨內民主的發展。 “推進農村改革發展，關鍵在黨。”［12］

第二，黨領導城市社區基層民主應該作為社會民主與政治民主發展的重要切入點。亨廷頓在民主化的動因中指出，“民主的水平與經濟發展的水平之間存在著極高的相關性。” “經濟發展需要高度的城市化”［13］這里暗含一個邏輯，即民主化需要城市化，民主進程應該首先在城市中展開。原因是城市中具備民主的經濟、文化與感情條件，因此，城市社區的民主自治是民主建設的重要層面與切入點。建國以后中國城市社區自治在不斷改革中逐漸向前發展，經歷了從傳統居民委員會到現代城市社區的發展，城市居民的民主意識與能力和社區自治的制度化得到不斷發展。然而，一方面，包括黨建、選舉等城市社區的工作基本是在黨的領導下進行的；另一方面，城市社區居民民主自治的意識與能力仍有待提高，在社區治理過程中有著強烈的對黨組織的心理與行為依賴，因此，城市社區民主建設需要黨的領導與黨內民主的推動。

第三，傳統的家庭、家族觀念等非民主理念與文化的轉變需要執政黨的強有力領導和黨內民主的示范效應。家庭是維系社會的紐帶，是社會化的最初場所，民主的發展需要培育民主意識與能力，家庭發揮著重要的作用。而在傳統中形成的中國家庭與家族觀念與文化不僅成為中國民主政治建設的觀念與能力障礙，更在事實上成為國家民主運轉的對抗力量。 “中國以父家長為中心的家族制和宗法組織，雖然是在專制——官僚的政體實現以后更加強化了，但在這以前，卻顯然存在著這樣一個可供官僚政治利用的傳統。”［14］這種現象明顯的表現在家族勢力在農村基層民主運作中的消極作用上。而這一問題是很難用暴力加以解決的，“在政治上，如同在宗教上一樣，要想用火與劍迫使人們改宗，是同樣荒謬的。”［15］因此，黨的正確領導，黨內民主的示范效應與正確的溝通與引導是在家庭、家族中扶植起民主行為方式與意識并使之成為習慣的有效方法。

第四，解決 “計劃經濟”造成的社會民主薄弱的狀況需要黨內民主。市場經濟是民主的經濟基礎。中國固有的計劃經濟體制及其向市場經濟轉型使企事業單位中的社會民主具有自身的特點。林德布洛姆指出：“實現更大的參與式民主的最肥沃土壤看來是工業，這或許是由于民主的潛力在這個活動場所十分巨大，在這里，權威主義具有長久而廣泛的實踐和受到極少的懷疑。”［16］國有企事業單位受各級政府部門的領導，具有行政化的組織與運作方式，真正實現民主管理需要黨的民主領導。轉型過程中的企事業單位由于最初的民主意識與能力薄弱，更加需要有組織、有領導的民主生活。社會利益集團與自治社區的興起是解決這一問題的有效手段。這些都需要黨的領導與黨內民主的推動。

第五，真正實現社會團體的民間性質，促進社會民主的發展。在西方國家，利益團體是合法存在的獨立社會團體，更被多元主義者視為民主過程的核心。 “對于多元主義者來說，不同的競爭性利益的存在，是民主的均衡和公共政策順利發展的基礎。”并且 “派別不會對民主結社造成威脅，他們是穩定的結社性來源，是民主的核心體現”［17］。與西方不同，在中國，利益團體不少具有 “半官方與半民間”性質。因此，一方面，在參與國家管理的過程中，他們的意志與行為以黨和政府的領導為轉移；另一方面，在利益團體內部與不同團體之間在理論上沒有根本的利益沖突與對抗，沒有派別之爭，他們的內部運作更加具有行政化的趨向。堅持中國共產黨的領導，發展黨內民主，積極調動社會組織的能動性，使社會團體在民主過程中充分發揮作用，使之成為民主過程的重要主體。

總之，中國是后發現代化國家，現代化進程面臨著多重的壓力與復雜的環境。現代化的啟動需要一個強有力的政府，中國民主政治發展需要成長更需要設計，歷史與中國政黨的現狀將此重任交給中國共產黨。在政治民主形態上，中國與西方有著極大的不同。中國不采取西方三權分立的制度設計，在立法、行政與司法制度設計與運作過程中都緊緊遵循中國共產黨的領導，人民參政的渠道與方式也往往是在中國共產黨的領導與支持下進行。在社會民主形態上，由于歷史上中國缺乏基層民主生活的傳統，當今社會民主能否發展及其性質與發展的程度更是取決于中國共產黨的推動。簡而言之，中國共產黨的領導地位與中國政治民主與社會民主的特殊性，決定了中國民主政治建設從黨內民主到社會民主的必要性與可能性。

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