行政訴訟視角下當事人權利義務之平衡

王美麗，榮秋立

(1.天津市寶坻區人民檢察院，天津301800;2.北京市環球律師事務所，北京100016)

一、行政訴訟中的平衡理論

現代行政法追求平衡。英國行政法權威韋德認為，行政法的重要作用之一是“保持國家和公民權利之間的平衡”。美國行政法學者沃倫認為，現代行政法的最棘手的挑戰是:“行政機關在執行公共政策時，如何尋求社會權利和個體權利的平衡”。現代行政是建立在西方三權分立理論的基礎之上的，立法、行政、司法三權相互制約、相互支撐構成了完美的權力運行體系。行政訴訟正是司法對行政制衡的一種表現，是對于受到行政主體侵害的行政相對人的一種救濟手段。行政訴訟中的平衡理論包括以下兩個方面的內涵:(1)在行政訴訟中，必須充分保護公民的行政訴權。尋求司法救濟往往是行政相對人窮盡其他救濟途徑之后的選擇，它理應成為公民最終的和最強有力的法律救濟。行政訴權是對公民獨立人格的肯定，相對人獲得了與政府直接對話的權利，同時也意味著對公民與政府新型平等關系的塑造。(2)行政訴訟資源不能浪費，不能以保護權利為名，使訴訟泛濫成災，使依法行政舉步維艱，要防止濫訴。“起訴資格的目的是為了防止濫訴，正確執行司法審查的職能，使司法審查成為解決爭端，保證行政機關合法地行使職權，尊重個人權益的工具，而不是成為妨礙行政的絆腳石。”［1］

行政法在整體上是平衡法，但在其不同的運作階段，不同的調整領域，是有傾斜、有注重面的。行政法在調整行政管理、行政規制時，更多注重的是行政權的有效行使，注重授予行政主體管理職權和管理手段，向效率傾斜;行政法在調整行政法制監督、行政救濟時，更多注重的應是保護公民、法人和其他組織的合法權益，注重監督和控制行政權的濫用，向公正傾斜。行政審判在性質上屬于救濟和監督，因此，人民法院審理行政案件時，在注重行政權與行政相對人權利的整體平衡時，應適當向保護行政相對人合法權益方向傾斜。［2］因為，在我國行政法律關系中行政機關處于主導地位，通常是行政命令的發布者，而行政相對人通常處以被動的命令服從者的弱勢地位。雖然行政機關也經常為了公共利益做出一些賦予公民利益的行為，但是在行政過程中行政機關權利過重，行政相對人義務過重的現實是不可忽略的，如果在行政訴訟中不適當向保護相對人權益的方向傾斜，就不可能真正實現平衡。

二、平衡行政訴訟當事人訴訟權利義務的現實依據

(一)行政訴訟法立法模式對原告訴權造成的限制

我國《行政訴訟法》第二條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”同時，《行政訴訟法》第十一條和第十二條又分別以列舉的方式明確規定了受理案件的范圍和不予受理案件的范圍，其中第十一條第八項又規定“認為行政機關侵犯其人身權、財產權的。”此種立法模式顯然存在邏輯上的漏洞。一方面，既有正面列舉也有反面列舉，如果某一行政爭議既不在《行政訴訟法》第十一條列舉的受案范圍之列，也不屬于第十二條所明確規定不予受理的案件，該如何處理?另一方面，《行政訴訟法》第十一條第八項又將能夠訴諸司法保護的權利限制在人身權和財產權范圍之內，而根據第二條規定來看，則把該項權利擴大到公民、法人和其他組織的合法權益范圍內，那么，如果行政機關的具體行政行為侵害的是公民、法人或者其他組織的人身權和財產權以外的其他合法權益，是否應該得到司法救濟。另外，對于可訴的行政行為采取列舉式的方式加以規定，這相應地限制了行政相對人的訴求，對于法律規定之外的受到行政權力侵害的權益無法通過行政訴訟法而得到救濟。盡管這很大程度上是由于法律本身的局限性所造成的。法律不能窮盡所有可能性，但是，這種做法在實踐中確實限制了相對人的權利，不能平等地實現其訴權。

(二)行政訴訟受案范圍狹窄

目前，在我國司法實踐中，法院受理案件的標準有兩項:一是行政訴訟法在受案范圍方面僅僅接受對于具體行政行為的訴訟，對于抽象行政行為規定為不可起訴;二是行政訴訟法的保護對象為公民、法人、其他組織的人身權和財產權。盡管我國現行《行政訴訟法》在制定時考慮到了行政訴訟的特殊性，對于原告和被告的訴訟權利，規定了有利于行政相對人的訴訟權利與義務，如舉證責任倒置等。但是，相對于各項有利于行政相對人的訴訟權利與義務而言，行政訴訟案件的受案范圍終究是起決定性作用的。因為行政訴訟的受案范圍，直接決定了人民法院可以依法受理行政爭議的種類與權限，如果某項行政爭議不處于行政訴訟的受案范圍之內，有利于行政訴訟相對人的權利義務的規定便無從談起。根據我國司法實踐中行政訴訟案件的受理標準，可得出這樣的結論，即只有公民、法人或者其他組織的人身權、財產權受到行政機關具體行政行為的侵害時，才能得到司法救濟;而公民擁有的更為廣泛的各項其他基本權利受到行政行為侵害或者公民、組織或其他組織的人身財產權受到抽象行政行為的侵害時將均不能得到司法保護。因而，以行政相對人受到行政權力的侵害時能夠得到救濟為初衷的行政訴訟難以實現其目標。

(三)行政訴訟法規定的執行措施對被告缺乏有效的制約

法律規定對行政機關拒絕履行判決、裁定時采取從銀行劃撥該機關存款，處以每日50至100元罰款，向上級機關提出司法建議，對構成犯罪的追究刑事責任這四種措施。而后兩種措施的實際制裁效果并不明顯，只有前兩種劃撥存款和罰款經常使用，其威懾力并不是很強。但是，行政訴訟大多具有急迫性，在行政訴訟判決以前，當事人時刻都在承受巨大的直接損失或間接損失。這些執行措施相對于民事訴訟和刑事訴訟而言，較為簡單、效果不明顯且執行的時效性也較差，不利于及時保障相對人合法權益。法諺曰:“遲來的正義非正義”，行政訴訟法規定的這些執行措施并不能很好地體現法律公平正義的理念。與此相反，行政訴訟法中對于行政相對人的執行措施則明顯更加有力度，不僅可以由法院強制執行，還可以由行政機關強制執行。在執行措施上甚至可以根據司法解釋第九十七條的規定參照民事訴訟的執行措施。由此可見，在行政訴訟中對雙方當事人的執行措施上，出現了一定程度上的失衡。

三、平衡行政訴訟當事人訴訟權利義務的探索

在行政機關與行政相對人的權利義務關系中，權利義務應當在總體上是平衡的。行政機關作為掌握國家權力的國家機構，其本身處于行政法律關系中的強勢地位。行政訴訟法為平衡公共利益與個人利益，需要在訴權上加強對于行政相對人的支持，使相對人能夠更加順暢地維護自己的權益。

(一)放寬行政訴訟案件的受案范圍

我國行政訴訟法有關行政訴訟受案范圍的規定主要分三部分:一是第二條總體上的概括，二是《行政訴訟法》第十一條以正面列舉的方式規定了可以被起訴的侵犯行政相對人人身權、財產權等的具體行政行為，三是《行政訴訟法》第十二條對于不可訴行為的排除規定。這樣的規定限制了行政訴訟的受案范圍，列舉式的規定雖然可以明確界定范圍，易于理解掌握，但是其缺陷是無法列舉所有的情況，容易出現掛一漏萬的問題。單純運用列舉規定的方法是不科學的，也容易導致司法標準混亂，給公民、法人或者其他組織提起訴訟、法院受理案件帶來不必要的麻煩。［3］

放寬行政訴訟案件的受案范圍，可從以下三個方面進行嘗試:(1)在現行行政訴訟案件受案范圍基礎上，以概括加列舉的模式進一步優化。即先概括地規定侵犯公民相關權益的行為可以起訴，之后再做排除性規定，明確列舉不可訴行為。這樣行政訴訟的范圍將明顯擴大，許多因行政訴訟法第十一條的規定而被法院駁回的案件可以得到其應有的救濟。(2)《行政訴訟法》第十一條規定，受到侵害的公民權益主要為財產權和人身權，對于其他法律應當予以保護的公民權益則沒有明確地加以規定，限制了行政相對人可以起訴的事項，使得受害人可能因此無法得到救濟。如果行政訴訟法在強調對人身權財產權保護的基礎上，進一步增加對相對人其他基本權利的保障，無疑將會更加促進行政訴訟當事人權利義務的對等與平衡。(3)從考慮公民權益角度出發，相對人應當對抽象行政行為擁有通過訴訟進行監督的權利。現行行政訴訟法規定，僅僅具體行政行為可訴，抽象行政行為即針對不特定多數人制定的，具有普遍約束力的行為規則，被排除出可訴范圍。而在部分國外立法例中，抽象行政行為也屬于司法審查的范疇，可以被提起訴訟。抽象行政行為作為國家權力的表現，如果其違法，危害程度會更甚于具體行政行為。抽象行政行為的可訴化可以有效調動相對人的監督積極性，也可以保障相對人對行政機關的監督權。

(二)放寬原告資格，簡化被告資格

目前亟待解決的是在修改《行政訴訟法》時將上述具體規定進行整合。整合的過程中，應適當把握兩個原則。

1.放寬原告資格，以便最大限度地維護公民、法人和其他組織的合法權益。如果把行政訴訟的原告局限于行政管理相對人，那么必將面臨這樣一種困境，即有許多公民、法人或其他組織本身并不是行政管理相對人，即法律上的利害關系人，但是行政行為產生的法律后果直接侵害了其合法權益，他們承受了損失，卻被排除在行政訴訟之外，這實際上是對他們訴權的剝奪。解決這一問題，可采用“利害關系人之訴”，以司法解釋確認，凡是認為與具體行政行為有直接利害關系的公民、法人或者其他組織都享有訴權，當提起行政訴訟，并符合《行政訴訟法》第四十一條規定的其他起訴條件的，人民法院應予受理。其意義不僅賦予了行政管理相對人以訴權，而且賦予行政管理相對人以外的“第三者”或“關系人”，尤其是權利競爭者以訴權，使訴權保護范圍適度擴大，行政行為受司法審查的機率相應提高。

2.簡化被告資格。我國行政訴訟法和司法解釋對被告資格的規定過于復雜，使被告的確定變得困難。被告只需坐等應訴，而原告需要花費很大的精力去確定被告究竟是誰。這在法律規定上對原告是不平等的，在客觀上不利于原告行使訴權，增加了相對人獲得救濟的困難，使原告在實際上處于更加不平等的地位。我們建議，在修改被告制度時，可借鑒國外行政訴訟中的“形式被告”的做法，讓原告選擇由作出行政行為的機關或機構作被告，或由同級政府做被告;在被告無法確定的情況下，由同級政府做被告。這樣可以有效地簡化被告制度，避免確定被告的困難。

(三)強化對行政機關強制執行的手段

1.健全相關法律責任制度，防止被告怠于執行。在行政訴訟案件中，行政訴訟案件的執行情況并不樂觀。即使原告已經勝訴，但許多被告自恃“官”的特殊身份，對法院判決置之不理，使得行政相對人在幾經周折取得勝訴的情況下，仍然得不到救濟，這種行為已經嚴重損害了法律的尊嚴。對此，許多學者建議，在修改《行政訴訟法》中增設“藐視法庭罪”，即行政機關拒不執行行政判決、裁定，情節嚴重的，對該行政機關的負責人和直接責任人以“藐視法庭罪”論處。據悉，北京市律師協會行政訴訟法委員會同全國人大法工委等部門的有關專家就這份修改稿進行了討論。全國人大法工委行政訴訟法室主任李援透露，此建議稿已經提供給全國人大法工委，將列入全國人大常委會立法計劃。

2.制定統一的行政強制執行法。對于上述改革建議，可先由最高人民法院以司法解釋的方式規定下來，待時機成熟以后再制定一部統一的行政強制執行法。制定行政強制執行法，可借鑒德國、奧地利的行政強制執行法，對行政強制執行的主體、范圍、程序等各個方面作出詳細周密的規定，使其具有可操作性。同時，在特殊領域再制定與其相配套的單行法規，使之形成統一完整的執行法律體系，有效地規范行政強制執行權的行使。

［1］姜明安.中國行政訴訟的平衡原則［J］.行政法學研究，2009(3).

［2］姜明安.行政法與行政訴訟法(第二版)［M］.北京:北京大學出版社，2005.

［3］柴發邦.民事訴訟法學新編［M］.北京:法律出版社，1992.