淺析我國(guó)地方政府房屋限購令

錢 璐

(香港大學(xué)法學(xué)院，香港)

一、我國(guó)地方政府房屋限購令的性質(zhì)、特征及現(xiàn)實(shí)合理性

(一)我國(guó)地方政府房屋限購令的性質(zhì)

綜觀我國(guó)目前已出臺(tái)的地方政府房屋限購令，我們可以發(fā)現(xiàn)其多以“通知”“意見”的形式對(duì)外發(fā)布。例如:北京市房屋限購令以《北京市人民政府辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳文件精神進(jìn)一步加強(qiáng)本市房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)的形式出臺(tái)，上海市房屋限購令則以《關(guān)于本市貫徹〈國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問題的通知〉的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)的形式發(fā)布，而太原市房屋限購令卻以《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)的形式公布。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第五十二條、第五十三條的規(guī)定，此類“通知”“意見”并不屬于行政法律法規(guī)的范疇，而屬于“其他規(guī)范性文件”，其不具有法律規(guī)范意義上的約束力，只能在人民法院的裁判文書中被“引用”。

(二)我國(guó)地方政府房屋限購令的特征

1.形式多樣性。我國(guó)地方政府房屋限購令作為其他規(guī)范性文件，其表現(xiàn)形式呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，主要以“通知”“意見”這兩種形式存在。以北京市、上海市以及太原市的房屋限購令為例，在名稱上，前者稱為《通知》，而后二者卻分別稱為《實(shí)施意見》《意見》。

2.效力雙重性。我國(guó)地方政府房屋限購令在法律效力上具有雙重性，即:內(nèi)部性和外部性。它不僅對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部具有約束力，而且還對(duì)公民和房地產(chǎn)開發(fā)商等產(chǎn)生了外部法律效力。首先，地方政府房屋限購令屬于內(nèi)部行政行為，具有內(nèi)部性。所謂內(nèi)部行政行為，即行政主體基于行政隸屬關(guān)系針對(duì)內(nèi)部相對(duì)人而實(shí)施的行政行為。地方政府房屋限購令的制定機(jī)關(guān)是市級(jí)政府或政府辦公廳，發(fā)文文號(hào)為政字號(hào)或府字號(hào)，發(fā)文對(duì)象是各縣(市、區(qū))人民政府、市政府各委、辦、局、各市屬機(jī)構(gòu)、各開發(fā)區(qū)管委會(huì)，我們不難看出，此類房屋限購令實(shí)際上是市級(jí)人民政府或政府辦公廳作為上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)有關(guān)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的一種內(nèi)部行政行為。其次，不同于典型的內(nèi)部行政行為，地方政府房屋限購令兼具外部性。由于地方政府房屋限購令對(duì)住房信貸、住房交易、稅收征管等方面作了具體規(guī)定，故其不僅對(duì)行政組織系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生約束力，還在很大程度上限制了作為被管理者的行政相對(duì)人(實(shí)踐中多為房地產(chǎn)開發(fā)商和公民)的權(quán)利。如:廣大人民群眾的合法購房的權(quán)利就因地方政府房屋限購令的有關(guān)規(guī)定而遭到限制。

3.規(guī)范性。對(duì)于我國(guó)地方政府房屋限購令而言，它的規(guī)范性體現(xiàn)在義務(wù)的設(shè)定和權(quán)利的限制方面。即:它不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)課以義務(wù)，還對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商、公民的相關(guān)權(quán)利加以限制。以“《通知》”為例，一方面，其大部分條文給發(fā)文對(duì)象設(shè)定了多種義務(wù)，用以實(shí)現(xiàn)調(diào)控樓市之目的。如:其第(三)條規(guī)定地方政府應(yīng)運(yùn)用一系列財(cái)政政策(如:投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息或注入資本金、稅費(fèi)優(yōu)惠等)來確定合理的租金水平，以吸引更多的機(jī)構(gòu)投資者參與公租房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，從而擴(kuò)大我國(guó)公租房的供應(yīng)規(guī)模，緩解住房緊張之局面，使更多百姓有房可住。另一方面，“《通知》”還對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)商、公民的有關(guān)權(quán)利進(jìn)行了限制。例如:其第(五)條通過規(guī)定“提高土地增值稅預(yù)征率”這一措施來限制一些房地產(chǎn)開發(fā)商推出定價(jià)過高、預(yù)計(jì)增值額過大的樓盤;其第(七)條通過規(guī)定不低于60%的首付款比例和不低于基準(zhǔn)利率的1.1倍的貸款利率來對(duì)公民房屋信貸、購買住房的權(quán)利加以限制;其第(十)條更是明確提出限制公民購房的標(biāo)準(zhǔn)——將“戶籍歸屬”作為衡量限購與否及限購程度的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)用以限制購房主體之資格，進(jìn)而限制房屋買賣。

4.強(qiáng)制性。我國(guó)地方政府房屋限購令中所設(shè)定的義務(wù)是法律層面上的，具有強(qiáng)制性，即:義務(wù)人一旦違反義務(wù)就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。譬如，《通知》第(七)條規(guī)定:“銀行業(yè)監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行執(zhí)行差別化住房信貸政策情況的監(jiān)督檢查，對(duì)違規(guī)行為要嚴(yán)肅處理”;第(九)條規(guī)定:“對(duì)擅自改變保障性住房用地性質(zhì)的，要堅(jiān)決糾正和嚴(yán)肅查處”;第(十一)條規(guī)定:“對(duì)擅自改變保障性住房用地性質(zhì)的，要堅(jiān)決糾正和嚴(yán)肅查處”。此外，“不得”“必須”等富有強(qiáng)制性語氣的詞匯在該限購令中也屢見不鮮。

(三)我國(guó)地方政府房屋限購令的現(xiàn)實(shí)合理性

自2003年以來，我國(guó)各大城市的房?jī)r(jià)開始穩(wěn)步上漲。隨著炒房軍團(tuán)在一線城市對(duì)房地產(chǎn)的“熱炒”，全國(guó)一線城市在2007年迎來了本世紀(jì)以來第一個(gè)房?jī)r(jià)高峰。雖然高漲的房?jī)r(jià)稍后有所回落，但自2008年，第二波高房?jī)r(jià)持續(xù)蔓延至二、三線城市。截至2010年，全國(guó)二、三線城市整體房?jī)r(jià)高出2008年平均房?jī)r(jià)至少3－4倍。在此情況下，全國(guó)絕大多數(shù)居民，尤其是一線城市的普通居民，根本無法承受如此高的房?jī)r(jià)，只能望樓興嘆，“蝸居”也因此成為了我國(guó)很多城市中的普遍現(xiàn)象。眾所周知，房屋乃民生必需品，而持續(xù)上揚(yáng)的房?jī)r(jià)卻使“住有所居”這一基本而簡(jiǎn)單的民生需求變?yōu)榱松萃?/p>

在全國(guó)范圍內(nèi)，因住房所引發(fā)的社會(huì)矛盾在北京市顯得尤為激烈。根據(jù)《北京市2010年統(tǒng)計(jì)年鑒》，2009年北京市5000戶普通城鎮(zhèn)居民家庭每人每年的可支配收入是26738元，而根據(jù)有關(guān)部門權(quán)威數(shù)據(jù)，截止至2009年12月底，北京市商品房均價(jià)高達(dá)17500元/平米，二手房均價(jià)也達(dá)到14100元/平米。由此可見，北京市普通百姓的年均可支配的收入只能買下房屋的1－2平米。這些數(shù)據(jù)也表明“京城房?jī)r(jià)高，買房壓力大”已然成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，而居高不下的房?jī)r(jià)不僅透支著當(dāng)?shù)厥忻竦奈磥硐M(fèi)，也嚴(yán)重降低了他們的生活幸福指數(shù)。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，為了保障民生、維護(hù)公共利益，地方政府推出房屋限購令，通過行政權(quán)力對(duì)樓市的適當(dāng)介入來遏制房?jī)r(jià)、使樓市回歸理性，這本無可厚非，在目的上具有現(xiàn)實(shí)合理性。

二、我國(guó)地方政府房屋限購令完善的原則

(一)取其精華，保留正當(dāng)政策

堅(jiān)持“取其精華，保留正當(dāng)政策”這一原則意味著對(duì)于各地房屋限購令中規(guī)定的一些正當(dāng)?shù)摹⒓群侠碛趾戏ǖ恼撸覀儜?yīng)予以保留、繼續(xù)堅(jiān)持。

1.增加保障性住房的供應(yīng)。保障性住房是政府向中低收入家庭提供的具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房，主要包括經(jīng)適房、廉租房和公租房。經(jīng)適房全稱經(jīng)濟(jì)適用房，是政府為保障低收入家庭之居住需要，以行政劃撥的方式提供土地，免收土地出讓金及城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等其他行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的住房。由于一些環(huán)節(jié)的稅費(fèi)被免除，經(jīng)適房的售價(jià)比同地段普通商品房要低很多。廉租房是政府以租金補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔的方式，向住房困難的城鎮(zhèn)低保家庭提供的具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房。公租房，即公共租賃住房，是由政府或公共機(jī)構(gòu)所有，以低于市場(chǎng)價(jià)或承租者能承受起的價(jià)格向本地中低收入家庭、新就業(yè)人員及外來務(wù)工人員出租的住房。由于價(jià)格低廉、租金便宜，保障性住房不僅惠及本地低收入家庭，而且其中的公租房還將惠及外來務(wù)工人員。故增加保障性住房的供應(yīng)，可以有效分流一部分購房需求，緩解商品住房供求壓力，進(jìn)而穩(wěn)定房?jī)r(jià)。

2.實(shí)行差別化土地增值稅預(yù)征率。所謂差別化土地增值稅預(yù)征率，即指在新開盤項(xiàng)目銷售前，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)將項(xiàng)目的土地成本、建設(shè)成本和銷售價(jià)格等報(bào)送住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門備案，經(jīng)稅務(wù)部門核定，根據(jù)住房的性質(zhì)及其預(yù)計(jì)增值率對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)預(yù)征土地增值稅。比如:對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按政策規(guī)定銷售各類保障性住房所得的收入，暫時(shí)不預(yù)征土地增值稅。對(duì)定價(jià)過高、預(yù)計(jì)增值額過大的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目則要依照有關(guān)辦法提高土地增值稅預(yù)征率。實(shí)行差別化土地增值稅預(yù)征率意味著房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將開盤項(xiàng)目定價(jià)愈高，它們獲利空間愈大，其需要繳納的預(yù)征稅款也就愈多。而過多的預(yù)征稅款將給這些開發(fā)企業(yè)的流動(dòng)資金帶來明顯壓力，故為了獲得充裕的流動(dòng)資金，合理定價(jià)成為了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)最好的選擇。因此，實(shí)行差別化土地增值稅預(yù)征率有利于促使樓市價(jià)格趨于合理，推動(dòng)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)、有序，健康的發(fā)展。

3.實(shí)行差別化住房信貸政策。實(shí)行差別化住房信貸政策是指銀行對(duì)居民的第一套自主性購房給予政策性貸款優(yōu)惠，如若居民仍想繼續(xù)向銀行貸款買第二套住房，就必須提高首付比例，適用更高的貸款利率。這樣的差別化住房信貸政策可以增加投資成本，讓預(yù)購買第二套住房的購房者對(duì)投資成本有所顧慮，從而有效地控制房地產(chǎn)市場(chǎng)過度投資，使得因炒房而飆升的房?jī)r(jià)有所下降。

(二)去其糟粕，改進(jìn)調(diào)控手段

由于地方政府房屋限購令之核心條文——以“戶籍歸屬”作為限購標(biāo)準(zhǔn)存在法律問題，故應(yīng)當(dāng)將其廢止。然而，否定一項(xiàng)制度莫不如改進(jìn)一項(xiàng)制度，使其充分發(fā)揮其制度功效。因此，我們?cè)诜穸ǖ胤秸课菹拶徚钪惺М?dāng)條文的同時(shí)，應(yīng)該解放思想，改進(jìn)調(diào)控樓市的手段，以期達(dá)到更好的政策效果。

1.深化房產(chǎn)稅改革。一方面，“征收房產(chǎn)稅”可以讓政府獲得替代性財(cái)政收入，從而改變“政府賣地”“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀。這樣的做法使政府不再通過“賣地”獲取財(cái)政收入，進(jìn)而促使其更加積極地向社會(huì)供應(yīng)土地。土地供應(yīng)增多會(huì)從根本上改變房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需關(guān)系，在價(jià)值規(guī)律的作用下，高房?jī)r(jià)自然會(huì)有所下降。另一方面，“征收房產(chǎn)稅”可以有效地減少購房者對(duì)投資性住房的需求，從而進(jìn)一步削弱房地產(chǎn)市場(chǎng)的購房需求，促使房?jī)r(jià)回歸合理。目前，在我國(guó)，上海、重慶作為房產(chǎn)稅征收首批試點(diǎn)城市已經(jīng)開始對(duì)購房者征收房產(chǎn)稅。其他城市應(yīng)該認(rèn)真總結(jié)滬、渝兩地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步研究推進(jìn)房產(chǎn)稅改革的方案，積極穩(wěn)妥地深化房產(chǎn)稅改革，以更好地促進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

2.適當(dāng)引流過剩投資性資本。國(guó)內(nèi)目前高通貨膨脹使大量民間投資性資本涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)是造成我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)房?jī)r(jià)過高的又一原因，因此，適當(dāng)引流過剩投資性資本會(huì)在一定程度上緩解房地產(chǎn)市場(chǎng)投資過度之問題。以我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段而言，高端服務(wù)業(yè)的開放是吸收貨幣最好的方式。譬如:國(guó)家可以更大力度地開放諸如民航、鐵路、電信、醫(yī)療等高端服務(wù)業(yè)，將過剩的投資性資本從房地產(chǎn)市場(chǎng)引至上述高端服務(wù)市場(chǎng)，從而減少房地產(chǎn)市場(chǎng)的投資性購房需求。購房需求一旦減少，房?jī)r(jià)回落也就指日可待。

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