基層檢察機關案件管理機構職能定位與運行機制芻議

天津市津南區人民檢察院課題組

(天津市津南區人民檢察院，天津300350)

最高人民檢察院于2003年發布的《關于加強案件管理的規定》明確提出，加強對辦案情況的宏觀管理、跟蹤監督、質量評估和問題預警，提高案件管理工作的現代化水平，建立科學的辦案流程管理機制，是逐步實現案件管理工作規范化和現代化的要求。案件管理機構的職能定位和運行機制，是成立案件管理專門機構考慮和把握的首要問題，不僅關系到案件管理工作的發展方向，對于今后科學、規范、有效開展案件管理工作也具有重要意義。

一、基層檢察機關案件管理機構的職能定位

(一)管理性質定位——司法性質管理

案件管理機構對檢察業務所進行的管理是一種司法性質的管理而非行政性質的管理。一是要構建專業管理功能，提高綜合管理能效。切實減少傳統模式下案件流轉不暢，司法內耗加大，工作扯皮增多等問題。二是要構建宏觀管理功能，彌補法律監督漏洞。如，偵查監督部門和公訴部門分別對公安機關移送審查逮捕和審查起訴的案件實施監督，但對于公安機關執行檢察機關逮捕和不捕決定以及逮捕后未移送起訴案件則可能由于各自為政，留下監督死角。而案件管理機構在宏觀管理中可以將檢察機關法律監督職能貫穿案件始末。三是要構建集中管理功能，推進檢察工作一體化。將辦案責任、工作獎懲、督查預警及節點控制有機結合，將程序審查和部分實體審查相結合，享有對各業務部門的建議監督權。

(二)運行模式定位——案件流程節點控制

傳統的案件管理功能，沒有把每一個辦案環節完全納入管理之中，沒有實施全程跟蹤。案件管理機構的構建，一是構建受案監督功能，確立輪案機制。將辦案部門人員排列編號，作為接收案件的順序，案管機構受案后按照訴訟文書標號從小到大排列，再按序號分別派發給辦案人員。這樣，通過派案環節的規則管理，有效從源頭上避免人為因素干擾派案，進而影響案件處理問題的發生。二是構建預警監控功能，確保辦案期限。案管機構作為樞紐，對辦案節點、各承辦人的辦案情況進行同步跟蹤監督，嚴把程序關、期限關，有效遏制超期辦案。三是構建信息化流程平臺。在保障信息安全的基礎上構建網絡信息化功能是案件管理機構的工作趨勢，案件管理機構是各項檢察業務節點信息的匯總整合分析中心和權威平臺，使每一個重要案件節點信息均在案管網絡的控制之下。

(三)非訴訟性程序定位——評價與監督制約

從檢察機關內部的監督制約性質來看，可分為訴訟程序內監督制約和非訴訟程序內監督制約。案件管理機構非訴性定位是在內部規范化操作流程的基礎上，以評價機制為依據，以督查機制進行制約保障，以預警機制及時反饋協調，以綜合管理分析促進提高，為各業務工作形成一個有機聯系的整體操作流程奠定重要基礎。科學的評價功能如能真正落實將產生五方面的效應。一是對管理性規范的把關和論證，為辦案人員提供良好的制度保障。二是對一段時期辦案行為進行總體評價，及時總結，促進整改，發揮業務管理的引導作用。三是發揮對整個流轉系統的檢驗控制和監督作用。四是對辦案人員辦理的每一起案件適時、準確地進行質量評價，充分發揮案件管理的激勵作用。五是使各部門工作職能相互作用、有機整合，共同完成對案件的全面管理。

(四)組織目標定位——統籌辦案情況，發揮參謀作用

案件管理機構的建立，目的就是對現行檢察人力、物力資源進行有效整合和優化配置的基礎上輔助管理者作出科學決策。傳統模式下，案件管理統籌分析滯后，辦案情況分析缺乏全局性。案件管理機構則能通過宏觀程序掌控，形成功能強大、種類齊全的辦案信息資源庫，自動生成專項指標、特殊指標、效率指標，使管理者始終了解案件的動向和辦理情況，也為有針對性地加強對案件的宏觀管理提供決策依據和信息支持。

二、基層檢察機關案件管理機構的運行機制

運行機制一般是指有機體的構造、功能和相互關系或一個復雜工作系統的運行規律。建立科學的案件管理運行工作機制，對提高案件質量，推進檢察業務發展十分重要。

(一)基層檢察機關案件管理機構運行體系分解

目前，同級案件管理機構職責分配規范性、統一性不夠，局限性較大，不利于工作的深入開展和案管工作評價體系的建立。筆者認為，目前已具備了統一職責的條件，以便形成一套有機聯動、職能清晰、系統嚴密的業務管理運行體系。案件管理機構運行體系包括以下幾個方面:

1.動態流程運行機制。在整個流程運行中包括案件的出入口動態管理，即受案、送案和贓證款物的網上登記和備案，也包括對案件運行的網上實時監控。出入口管理不能簡單地理解為案件的流轉，它是要強化案件受案審查、送案監督和贓款贓物的核查。對受理案件是否屬于管轄、是否超期、案件材料是否齊備等情況進行審查。對結案案件是否合法、法律文書是否準確得當等內容進行監督，把好案件質量關口。這種實時流程管理的應有之義不僅是服務，落腳點應是監督和管理。

2.案件質量評查運行機制。一是對一般案件主要的法律文書實行個案審查、對照復核。如提請逮捕書、審查起訴意見書、起訴書等文書進行對照復核。二是對部分重點案件實行實體性審查。三是專項督查，專門立項進行檢查，針對發生的問題，及時論證，提出具體建議和對策。四是通過走訪公安機關、法院、律師、案發單位等部門，聽取對工作的評價和意見，為工作獎懲和工作改進提供科學依據。

3.案件協調運行機制。協調內外有關部門的關系，做好工作銜接。具體形式包括與公安機關、法院就案件管理程序上的問題召開聯席會議，與公安機關、法院會簽相關法律意見以及進行個案協調等。對內包括對涉及內部業務部門的個案進行協調，以解決檢察機關辦案活動中存在的程序問題。

4.案件信息運行機制。依托信息技術，負責將案件全部信息進行搜集，逐步形成完善的信息管理平臺，及時呈現整體情況。這項機制的核心就是案件管理機構和業務部門之間都要實現工作軟件化、網絡化并適應網上辦案，保證運用網上軟件的日常性、準確性、完整性、及時性，共同實現整個信息鏈條的有效運轉。

(二)案件管理運行的基礎——標準化機制

檢察機關業務的特點決定了必須建立合理的規范化操作流程，并細化崗位操作要求，規范辦案行為，減少隨意性。通過標準化控制，不斷消除工作進程中容易引發質量偏差的環節因素。一是應當將標準量化、細化，做到辦案中的每一個細節都有章可循。一方面從立案、提請批捕、審查批捕、移送起訴、審查起訴、提起公訴、判決、申訴賠償等環節著手，細化標準。另一方面合理規范各環節的標準設定，案件管理機構對案件如何監控、跟蹤都要有一個清晰的標準;二是標準化的制定要符合業務流程規律，同時有利于各部門協調制約，要具有適應性、前瞻性，能適應將來一定時期內不斷發展變化的情況。同時視情況發展，定期作出相應的調整，適應檢察工作發展趨勢;三是標準化的內容要體現實踐標準化、崗位職責標準化、執法檔案標準化。對于不同的案件，其難易程度不同，辦案人所付出的內在工作量也不同，在標準化的制定中最好將案件實行分級管理，可分為重大疑難案件、一般案件和簡易案件等級標準。

(三)案件管理運行的核心——監督機制

監督運行機制要發揮效能，就是要形成與各部門相互配合、相互制約、集中統管的運行機制，體現有效監督制衡原則。應從三個層次著手:一是部門配合要順暢，發揮案管機構的橋梁紐帶作用，形成整體力量。二是部門制約要有效，案件管理機構權責運行必須要有制約手段，把程序控制作為監督載體，樹立監督權威，來保障監督意見能夠采納和落實。三是自身監督要到位，案件管理機構既要強化監督責任，又要增強自身的監督和管理意識。案件管理機構同步查詢并整合平臺上的辦案信息，對經歷不同部門訴訟程序的案件法律文書進行對照分析，找出捕后不訴、訴后撤案、偵訴不一、訴判不一等差異，判斷這種差異是否屬于案件質量問題并加以確認，對法律文書是否符合規范性要求進行審查。并對判決無罪案件、不起訴案件、撤銷案件、不立案案件、撤訴案件退回公安機關另處案件、批準逮捕后不能提起公訴案件或退公安另處案件、決定刑事賠償案件、復議復核和申訴復查后改變原決定案件、改變定性及強制措施和刪減犯罪事實案件等部分案件進行實體監督。

(四)案件管理運行落腳點——反饋解決機制

反饋機制是現代管理理念中一種動態性差錯管理策略，它能在復雜的、動態的環境中以主動和開放的方式防止工作差錯的發生。發揮反饋解決機制的效能，要在動態程序下定期匯總案管情況進行反饋，為領導把握全局提供決策參考，發揮參謀作用。反饋辦案分析要側重于辦案基本數據、案發規律的分析研判。反饋督查情況要側重于法律文書的規范制作、執法工作存在的突出問題、業務中亟需解決的問題。針對辦案中的質量問題，要研究分級、分類采取恰當的預警反饋方式。另一方面，業務部門在收到反饋情況后應查明原因，責任到人，切實解決存在的問題。對于經常出現的問題，案管機構應加強從宏觀管理上改進措施，反饋給領導和業務部門，并進行過程調控。同時，通過綜合性的統計數據分析從不同層面對辦案質量和效率進行橫向和縱向的比較，找出制約質量和效率的原因并加以解決。

基層檢察機關案件管理工作要適應當前檢察工作的需要，必須要在職能定位和運行機制上實現有效管理的轉變，是否真正轉變觀念、科學定位、健全機制關系到案件管理機構主動性、創造性是否能得到充分發揮。我們應當秉承探索之心，立足檢察業務發展，進一步深入研究基層檢察機關案件管理的理論和實踐問題，推動案件管理工作取得新的成效。