社區矯正檢察監督的現實困境與完善路徑

楊立軍，劉劍鋒

(天津市津南區人民檢察院，天津300350)

一、社區矯正檢察監督的探索實踐及現實困境

(一)我國社區矯正檢察監督的探索實踐

我國社區矯正制度自2003年開展試點工作以來，各地經驗不斷累積，制度創新力度不斷加強，并取得初步成效。截止2012年3月，我國已累計接受社區服刑人員88.2萬人，累計解除矯正48.2萬人，現有社區服刑人員40萬人。按照此前的統計，他們在矯正期間再犯罪率僅為0.2%，遠低于監禁矯正人員的重新犯罪率。社區矯正檢察監督伴隨我國社區矯正制度的發展而不斷完善，其監督內容及方式更加明確具體，取得的成果也不斷擴大。

1.社區矯正檢察監督內容。目前，社區矯正檢察監督的內容主要涵蓋兩個階段，即社區矯正決定適用階段的監督和社區矯正執行階段的監督。第一階段的法律監督是指檢察機關對社區矯正決定適用環節的監督，其監督內容主要包括人民法院適用非監禁刑和裁定假釋是否合法，監獄機關審批暫予監外執行和報請假釋活動是否合法。第二階段的法律監督是檢察機關對社區矯正執行階段的監督，其監督內容包括:(1)社區服刑人員的交付執行活動以及執行機關的具體執行活動是否合法，法律手續是否規范、完備;(2)執行機關對辦理變更執行的執法活動及相關手續是否合法完備;(3)執行機關對執行期滿應當釋放、解除管制、恢復政治權利和執行期間死亡的社區矯正人員是否按期履行相關手續;(4)執法部門是否做好對服刑人員的監督管理以及落實其他與社區矯正相關的考察措施。［1］

2.社區矯正檢察監督方式。按照法律效力和強制力依次遞增順序，社區矯正檢察監督方式分別是提出口頭意見、檢察建議書以及糾正違法通知書?！皟筛?、兩部”在2012年1月10日發布的《社區矯正實施條例》第三十七條規定:“人民檢察院發現社區矯正執法活動違反法律和本辦法規定的，可以區別情況提出口頭糾正意見、制發糾正違法通知書或者檢察建議書。交付執行機關和執行機關應當及時糾正、整改，并將有關情況告知人民檢察院。”上述三種檢察監督方式為保障社區矯正規范運行發揮了積極作用。

(二)我國社區矯正檢察監督的現實困境

1.專門立法的缺失。一是現有社區矯正檢察監督立法層級較低。目前，尚沒有基本法律層級的文件明確規定檢察機關行使社區矯正檢察監督權，［2］僅有2003年“兩部、兩高”下發的通知以及2009年“兩高、兩部”《關于在全國試行社區矯正工作的意見》(以下簡稱《意見》)中提及人民檢察院作為國家法律監督機關應當積極參與到社區矯正工作中。檢察機關行使社區矯正法律監督權缺乏法律層級文件的明確規定，為社區矯正檢察監督工作的開展帶來一定壓力。二是現有社區矯正檢察監督立法規定可行性不強?！缎谭ㄐ拚?八)》雖然將社區矯正作為一種新的刑罰執行方式正式寫入修正案，但對于檢察機關行使社區矯正檢察監督權的作用更多的是限于宏觀描述而缺乏具體指導。修訂后的《刑事訴訟法》雖然增加了社區矯正制度，但同樣缺乏對社區矯正檢察監督的規定，在司法實踐中，由于沒有專項法律支撐，造成很多疑難法律適用問題無法解決，也造成檢察人員在社區矯正中履行法律監督缺乏權威性，增加了社區矯正開展的難度。［3］

2.執法主體的多元。社區矯正工作中涉及多個主體，如何確保各主體在社區矯正中有序、有效地開展工作，檢察機關面臨巨大壓力?！渡鐓^矯正實施辦法》的實施一定程度上解決了過去社區矯正執行主體不明確這一突出問題，但由于公安機關和司法行政機關長期以來職能分工定位不同，尤其是司法行政機關社區矯正執法力量弱，機構配置不完善等問題，致使矯正人員接收、教育矯正、監管審批、處罰、收監執行、解除矯正等有關執法環節無法實現無縫對接，造成執法主體間相互扯皮，加之社區矯正人員數量多、交接環節復雜等現實問題的存在，致使社區矯正檢察監督權運行緩慢，影響了社區矯正工作的依法、規范開展。

3.監督機制的乏力。社區矯正檢察監督救濟機制不完善，強制力不足。檢察機關依法履行對社區矯正工作的法律監督，對于執法部門出現的違法違規行為可以區別情況提出糾正意見。然而比較尷尬的是，一旦被監督的執法機關拒不接受檢察建議書或糾正違法通知書，檢察機關只能向該執法機關的上一級行政主管部門發送檢察建議書，如果被監督機關仍然拒絕改正，不糾正違法行為，根據我國現行的法律、法規，檢察機關是無法獲得其他救濟方式的，這種情形勢必嚴重影響檢察監督力度的發揮，造成檢察監督流于形式。

4.自身力量的薄弱。一方面是職能定位存在認知偏差。雖然憲法和法律明確規定檢察機關是法律監督機關，但在實踐中，尤其是在社區矯正工作中，因為牽涉部門多、工作內容繁瑣、監督難度大等現實情況的存在，檢察機關往往重配合、輕制約。［4］另一方面是監督機構設置不健全。當前司法實踐中，直接負責行使社區矯正檢察監督權的多為監所檢察機構，由于監所部門檢察人員少、年齡結構相對老化，以及疲于應對上級機關開展的各類常規性檢察監督活動，在當前積極開展社區矯正的形勢下，檢察機關還沒有建立起獨立的社區矯正法律監督機構，這勢必制約社區矯正監督工作的開展，弱化檢察機關法律監督的力度。

二、社區矯正檢察監督機制的完善路徑

(一)完善專門立法，構建完備體系

通過完善刑事立法，修訂《刑法》、《刑事訴訟法》的基礎上，吸收“兩高、兩部”制定的《社區矯正實施辦法》及其他規范性文件中的成功經驗，進一步推動社區矯正檢察監督工作規范化發展。同時，在條件成熟時，及時出臺《社區矯正法》。［5］《社區矯正法》應當明確界定社區矯正的適用范圍、法律性質、矯正機構、工作程序、監管措施、職權職責、權利義務、救濟方式、法律責任等當前比較突出的問題，切實保障社區矯正工作依法、有序、平穩運行。同時，建立健全社區矯正及其法律監督的配套機制，做好與將來制定的《社區矯正法》的配套工作，注重可行性、實用性。

(二)建立聯席機制，實施動態監督

社區矯正這項系統工程的有序推進，離不開各方的配合以及監督方式的完善。要通過建立信息共享機制變靜態監督為動態監督:第一，召開聯席會議，定期組織召開包括檢察院、法院、公安、司法行政機關在內的聯合座談會，共商社區矯正及法律監督中的難題;第二，開展調查走訪，檢察部門應采取定期和不定期相結合的方式，對所轄區域社區矯正執法活動、人員矯治情況進行調查訪問和核實監督;第三，堅持定期檢察與重點監督相結合，在保證定期社區矯正檢察的同時，應掌握和確定社區矯正法律監督的重點環節，通過專項監督與日常檢察相結合的方式，推動社區矯正法律監督的有效開展。

(三)強化檢察監督，加大強制力度

應通過完善和強化事前、事中和事后監督相結合的監督方式，切實保證社區矯正檢察監督效果。

1.提前介入，做好事前監督。檢察機關首先應在公訴環節增加對犯罪嫌疑人適用社區矯正的量刑建議，提前進行評估，檢察機關根據評估結果對符合社區矯正條件的被告人建議適用社區矯正刑，在審判機關出現量刑畸輕、畸重的情況下，檢察機關通過抗訴行使檢察監督權。［6］

2.嚴格認真，做細事中監督。主要監督內容包括:(1)對社區矯正人員的報到、外出審批、活動情況、學習培訓、社會服務等行為的檢察監督;(2)對監管主體執法行為、執法程序、執法幅度的檢察監督;(3)對刑罰執行機關提請呈報的減刑、假釋、暫予監外執行的檢察監督。

3.注重成效，做實事后監督。檢察機關在社區矯正中應加強判決、裁定等文書審查，在立法保障的基礎上，加大事后監督力度，賦予檢察機關常規監督方式的強制力，進一步完善救濟途徑，對于檢察機關提出的口頭建議、檢察建議書以及糾正違法通知書，相關執法部門未在法定期限內予以答復并改正的，檢察機關有權要求其立即改正，被監督機關執行后不認可檢察機關意見的，可以向上一級檢察機關申請復議，［7］從而最大限度地保障檢察監督的實效性，促進社區矯正工作的順利開展。

(四)轉變監督理念，健全監督機構

1.在現有監督機構的基礎上進一步增強監督職能。立足當前主要由監所部門擔負社區矯正檢察監督的實際情況，在符合人民檢察院內部機構設置規定的前提下，賦予監所檢察機構更多進行社區矯正監督的職權職能，為其開展正常的檢察監督提供制度支撐。同時，為監所檢察機構增加人員編制，提供經費保障，選派專人負責社區矯正檢察監督，進一步增強社區矯正檢察監督的有效性及延續性。［8］

2.建立社區矯正檢察監督專門機構。在總結監所科開展社區矯正檢察監督經驗以及吸收國外有益做法的基礎上，效仿檢察機關內部設立反貪污賄賂局、反瀆職侵權局的成功做法，成立專門的社區矯正檢察監督機構，［9］使其具備科學合理的機構設置、職級待遇以及編制配備等，社區矯正監督專門機構依照憲法和法律賦予的職權，對社區矯正執法行為進行監督，既能保證社區矯正這種新型刑罰執行方式的依法、規范、有效運行，也契合了我國推進社會管理創新，進一步完善社區矯正司法改革的發展趨勢。

［1］劉 強.社區矯正制度研究［M］.北京:法律出版社，2007.

［2］吳宗憲.論社區矯正立法與刑法修正案［J］.中國司法，2009(3).

［3］周 折.淺析目前社區矯正試點存在的問題［A］.劉強.社區矯正理論與實務研究文集［C］.北京:中國人民公安大學出版社，2009.

［4］周國強.社區矯正檢察監督權運作研究［J］.學海，2011(6).

［5］榮 容，肖君擁.社區矯正的理論與制度［M］.北京:中國民主法制出版社，2007.

［6］周國強.社區矯正制度研究［M］.北京:中國檢察出版社，2006.

［7］李 明.論廣州市社區矯正工作的完善與發展［J］.法治論壇，2008(1).

［8］阮傳勝.我國社區矯正制度［J］.北京行政學院學報，2011(1).

［9］李根寶.對社區矯治工作的認識與思考［J］.法治論叢，2003(2).