我國失地農民社會保險制度的構建——以社會連帶理論為視角

劉麗萍，權守昭，郭蘭英

(1.山西大學法學院，山西太原030006;2.山西仁鑫律師事務所，山西太原030012;3.山西省政法管理干部學院，山西太原030012)

一、在社會連帶理論視角下當代中國農民享有社會保險權

(一)失地農民享有社會保險權是天賦的

社會連帶理論認為，社會連帶關系并不是一種道德概念，并不是道德中所講的“善”，關注農民的社會保險權并不是所謂的“善舉”和博愛，而是尊重農民作為社會成員中的一份子所應該享有的權利。“稱其為權利，意味著它們是作為權利的正當要求，而不是求助于恩賜或博愛、兄弟之情、愛心或友情的東西。它們不必是贏得或賞賜的，他們不只是對利益的渴望或主張，也是對權力資格和相應義務的正當要求。”［1］對于這個生而有之的權利，任何人不能以任何名義予以剝奪。

人們平等地發揮自己的才能為社會進步和發展作出貢獻，同時平等地享有社會對于每個成員提供的生存和發展保障。這是一種生而有之、天賦的自然權利。德國勞工部部長呂姆指出:“自由和社會保障是一對雙胞胎。因為沒有社會保障和沒有自由的條件一樣，人們的安全是不可想象的。社會保障意味著擺脫貧困，并由此賦予人們高度的自由。”［2］

(二)農民享有社會保障權是法律賦予的

失地農民獲得社會保障，不僅是國際人權公約的要求，也是我國憲法賦予農民的一項權利。我國《憲法》第四十五條規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”農民作為我國公民，應該和城市居民一樣，在年老、疾病或者喪失勞動能力時，有權利從國家和社會獲得社會保障，國家和社會有責任向他們提供社會保障的保護。無論是在國際法還是國內法中，都對失地農民享有社會保險權利做出了規定。但這種概括性、原則性的規定并不能直接作為保護農民保險權的利器，實際上，二元社會結構中農民社會保險權利處于不完整的狀態。

二、在社會連帶理論下農村社會保險的本質和目的

(一)社會保險的本質和目的

社會連帶視角下城市和農村利益攸關，城市和鄉村是一個整體。城市的發展離不開農村，農村的發展也離不開城市。農民與城市居民、農村和城市緊密相連，不可分割。社會連帶理論把社會作為一個有機整體來考慮，認為社會和其他生命機體一樣，各個部分之間必然是協調一致的，從而構成和諧、連帶的整體。每個人都與其他成員存在連帶關系，人們共同享受合作帶來的勞動成果，也共同分擔勞動帶來的風險。人與人之間的連帶關系越加強，個人活動就越發展，不同的社會需要就越是得到滿足，而每個個體所承擔的風險也就越小。這其中，蘊涵了社會保險本質和目的的理論內涵。所謂保險，就是按照大數法則的原理，使參保者以較小的支出換取在遭遇較大風險損失時的經濟補償。由此看來社會保險是一種全社會范圍內的分散風險、轉移風險的社會互助行為。人類這種基于社會連帶關系的認識而進行社會合作的觀念就是社會理性，就是“幫助他人就是幫助自己”的觀念。［3］

(二)農村社會保險與社會整體發展

農村歷來是中國社會經濟重大轉型的力量源泉，沒有城鄉的協調發展，沒有農村的積累和推動，城市的發展將不具備可持續性。對農民的保護將提升社會財富的整體素質，有利于城市經濟和整個社會經濟的可持續發展。

沒有農村社會保障制度的建立，就難以擺脫“農民真苦”的局面，而在當今中國，解決“三農”問題還不能僅僅局限于農村內部，而應與城市結構的轉型相聯系，把農民納入現代社會保障體系是解決“三農”問題的根本。和諧社會從城鄉角度看，是城鄉的協調發展和城市結構的穩步轉型。“三農”問題是制約城鄉和諧發展的根本因素。只有三農問題得到徹底的解決，和諧社會才能真正實現。

三、在社會連帶理論視角下農村社會保險制度的價值取向

龐德曾經指出:“價值問題雖然是一個困難的問題，它是法律科學所不能回避的。”“任何值得被稱為法律制度的制度，必須關注某些基本價值”。［4］失地農民社會保險立法也是這樣，其價值的認定、選擇總是受制于對法與農村社會保險本身所具有的積極意義的認識，并體現出農村社會保險法的基本宗旨。

(一)公平應是農村社會保險制度的本位價值

社會連帶理論認為法律規范的約束力來自于人的雙重感覺，即社交的感覺和公平的感覺。這也就說明，社會連帶理論所認為的法律制度的首要價值應該是公平，只有體現了公平的法律制度，才能被每一個社會成員自覺遵守。

自現代社會保障發展以來，在對社會保障功能性的分析中，認為它具有社會穩定功能、社會補償功能和社會公平功能，其中社會公平功能最為根本。社會保險法是社會保障法的重要組成部分，雖然它要遵循權利與義務的對等，沒有付費或盡勞動義務，不能享受社會保險，但是公平原則仍然是社會保險法的首要原則。一方面，社會保險法是以實現社會公正或正義為宗旨的，作為維護社會安全的措施之一，它要求制度安排必須體現收入分配的公平，讓繳費比例和供付標準符合公正要求;另一方面，社會保險制度是實現社會公平正義(社會公正)的重要制度設置。

建國以來，我國建立了世界上獨特的二元社會保險制度，因此，在建設覆蓋城鄉居民的社會保險體系過程中，我們盡管不可能一蹴而就地實現制度公平，但在制度建設之初就應當時刻不忘社會保險權益公平的目標，并應當以國民社會保險權益是否公平或者是否縮小了這種權益的不公平作為評價制度設計及其發展進步的核心指標，盡可能地在制度設計與推進過程中逐漸向城鄉居民社會保險權益公平的目標靠攏。

(二)促進效率的實現

正義作為人類社會的美德和崇高理想，意指事物的公正性、合理性，是社會競爭在起點、機會和結果諸方面追求公平的體現，為我國農村社會保險立法提供著極其重要的指導意義。在農村社會保險的制度設計中，應當以公正作為其根本的首要的立法價值。羅爾斯說:“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。作為人類活動的基本價值，真理和正義是不妥協的”。［5］這也印證了社會連帶理論對于公平是法律首當其沖的價值這一觀點。

但這并不說明效率就不重要，公平和效率始終是密不可分的。在社會保險制度中，既要堅持公平，也要堅持效率，實現資源的最佳配置。公平機制可能會對某些個體在某段時期內的快速發展帶來一些影響，但從整個社會來看，從長足的發展來看，效率帶來的是整個社會的整體發展，它必定會提升整個社會的發展速度，進而在全社會實現更好、更快的發展。

農村社會保險制度不可能脫離經濟制度而成為一個獨立的福利制度，特別是中國社會經濟發展的不均衡，使制度設計本身也必須充分考慮效率問題。根據中國的國情和社會經濟發展狀況，農村保險制度的設計與安排，在堅持公平優先的基礎上，必須充分考慮效率的因素，實現制度的持續、穩定和協調發展。

四、在社會連帶理論基礎上失地農民社會保險制度中的政府責任

(一)界定政府角色，強化政府管理監督職責

國家責任理論為明確農村社會保險制度中的國家責任提供了依據。正因為國家是一種公共福利機構，它承擔著促進社會成員合作與滿足社會成員生活需要的責任，并且國家的強力主要是為作為社會連帶關系薄弱環節的社會弱者提供更多幫助的手段。然而，目前相關政策的設計沒有把失地農民的利益“放在第一位”的要求，這不符合公平正義的法治原則。因此，政府需要徹底轉變政府對“土地財政”的依賴，完成向“公共服務的提供者”的角色轉變，履行好城市化進程的領導者和監督者的職責。地方政府在征收農民土地過程中必須遵守憲法和法律，盡其道德責任，維護政府形象，切實代表民眾的利益，為民眾辦事。

(二)政府在農村社會保險制度建設中承擔的基本職責

失地農民社會保險制度建設需要政府的特別支持，包括從資金上、政策上、制度上等等方面。我國政府當前特別應當根據我國城鎮化和社會結構轉型的實際進程，制定失地農民社會保險制度建設的遠景規劃與近期規劃，以推進社會保險體系的城鄉整合。

1.擴大農民在土地增值收益中的分配比例解決資金的問題。發展失地農民社會保險事業需要大量的資金，而我國農村現實情況而言，大部分地區農村集體和個人的繳費能力比較有限，但根據國務院發展研究中心的調研報告看出，要建立社會保障制度，消除失地農民的后顧之憂，尤其是醫療和養老保險。現在不是錢的問題，土地增值收益那么高，從土地出讓收益、增值收益中拿出一部分錢來，完全可以解決這一問題。［6］因此，政府承擔國家對農村社會保險的財政責任就變得非常關鍵。

2.推動失地農民社會保險的立法建設。失地農民社會保險制度必須以法律的形式出現，而不能以政策的形式出現。盡快制訂《失地農民社會保險條例》，法律明確規定受保險人的范圍、繳納保險費標準、待遇標準、基金籌集與管理等，具有強制性、穩定性和權威性。此外，還應重視土地征收法律法規的配套修改。構建好在征收(用)土地過程中推行失地農民社會保險制度的合理路徑，解決好征收(用)制度和失地農民社會保險制度的銜接問題。

［1］［美］安德魯.內森:中國權利思想的淵源.公法(第一卷)［M］.黃 列，譯.北京:法律出版社，2000.

［2］史探徑主編.社會保障法研究［M］.北京:法律出版社，2000.

［3］劉 誠.社會保障法比較研究［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2006.

［4］［美］龐 德.通過法律的社會控制［M］.沈宗靈，譯.北京:商務印書館，1984.

［5］［美］羅爾斯.正義論［M］.何懷宏，廖申白，譯.北京:中國社會科學出版社，1988.

［6］趙蓓蓓.如何解決失地農民問題?訪國務院發展研究中心農村部部長韓俊［N］.人民日報，2005－12－09(16).