刑事立案監督中存在的問題及對策

申奇志

(天津市濱海新區塘沽人民檢察院，天津300450)

刑事立案監督是1996年刑事訴訟法修改時新增的一項重要的制度，是憲法賦予檢察機關的法律監督權在立案階段的重要體現，對于促進和保障刑事立案或部門依法立案具有重要作用。刑事立案監督是檢察機關法律監督職能的重要組成部分。檢察機關通過對偵查機關的立案監督，既可以有效地制止“有案不立”、“有罪不究”、“以罰代刑”現象的發生，使犯罪分子得到應有的懲罰，保護當事人的合法權益，又可以打擊徇私枉法行為，防止腐敗。在立法上，我國法律對立案監督的有關規定相當少，只有《刑事訴訟法》第一百一十一條中的規定以及《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)，最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟規則》有關細節規定，但總的來說，立案監督方面的規定不夠具體。在司法實踐中，由于種種原因，立案監督職能得不到有效的實施，檢察機關立案監督工作往往成效不大。

一、刑事立案監督的運行現狀

我國《刑事訴訟法》第一百一十一條規定:“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，或被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案”，《刑事訴訟法》這一規定賦予人民檢察院對公安機關依法享有立案監督權。在司法實踐中，由于檢察機關的立案監督缺乏足夠的權威性和獨立性，缺乏科學的運行機制和約束手段，因而未能對刑事立案開展強有力的監督和制約，具體表現在以下幾個方面:

(一)監督范圍過于狹窄

我國的刑事訴訟法中規定人民法院、人民檢察、公安機關(包括國家安全機關)都具有對于刑事案件的立案權，都是刑事案件的立案機關。但根據《刑事訴訟法》第一百一十一條的規定，刑事立案監督的對象僅局限于公安機關。這導致了司法實踐中檢察機關對這些部門特別是人民法院和檢察院自身的刑事立案活動的法律監督無法可依，人民法院和人民檢察院的刑事立案活動中的錯誤行為和違法現象得不到及時糾正，當事人的正當權利得不到有效保障，維護司法公正的立法意圖不能完全實現。

(二)監督內容過于片面

《刑事訴訟法》只規定了對公安機關應當立案偵查而不立案的消極立案行為進行監督，而對于“不應當立案而立案”的積極立案行為在法律上并沒有明文規定。從立案監督內容的性質看，應當立案偵查而不立案的，實質上是放縱犯罪的問題;不應當立案偵查而立案的，實質上是枉法追訴。這兩種表現都是立案活動中的違法行為，但由于刑事訴訟法第一百一十一條規定人民檢察院對于公安機關應當立案而不立案偵查的行為實施監督，刑事訴訟法僅僅規定檢察機關可以通知公安機關，而對公安機關不應當立案偵查而立案的，在法律上并沒有規定要實施監督并可以通知公安機關撤案。

(三)監督手段過于單調

一個完整的立案監督權應當包含對立案活動的知情權、涉嫌違法不立案的質詢權和對違法不立案的糾正權三個基本部分，現行刑事訴訟法對立案監督只規定了質詢權和糾正權兩項內容，即“發出要求說明不立案理由通知書”(質詢權，《刑事訴訟法》第一百一十一條)和“認為不立案理由不能成立的通知偵查機關立案”(糾正權)，而對檢察機關對公安機關立案情況的知情權卻沒有規定。由于這些立法上的紕漏，造成司法實踐中檢察機關存在“無米之炊”、信息渠道嚴重不暢、力不從心的局面，使立案監督工作局限于等待受害人申訴、人民群眾控告、上級部門交辦的被動范圍之內，致使相當多案件未能進入檢察機關監督的視線，檢察機關缺乏了監督主動性。

二、造成立案監督困境的原因

(一)立法上的不足

關于刑事立案監督的規定見于《憲法》的第一百二十九條、《刑事訴訟法》的第八條和第一百一十一條、《規定》的第七條、《公安機關辦理刑事案件程序規定(修正)》的第一百六十四條、《人民檢察院刑事訴訟規則》第三百七十二條到三百七十九條、最高人民檢察院《人民檢察院立案監督工作問題解答》等，但這些大都為原則性規定，具有實際操作意義的是2010年印發的《規定》。然而上述規定多為程序方面的規定，又只是規定相互通報、建議、通知、送達、報請等，這種軟性監督的方式對于被監督對象拖延不執行或拒不執行缺乏后續的制約措施，實際操作性差。檢察機關在立案監督上沒有制裁權和處罰權，導致立案監督手段軟性化，這也直接造成檢察機關立案監督實效差。再者，檢察機關在立案監督的程序上只有調查權，而沒有偵查權，調查手段有限并缺乏強制保障措施，加之被監督機關對立案監督在案情認識上及證據收集上會有差距，必然會阻礙立案監督效果的實現。

(二)立案監督內容不清

雖然現行規定進一步明確了檢察機關立案監督的對象，但是監督的標準是什么，現行規定沒有進一步明確，僅靠“理解”和“認識”難以統一執法思想。在理論上，其標準應低于起訴和判決有罪的標準，刑事訴訟法也規定只要發現有犯罪事實，應追究刑事責任就應當立案。而在實踐中，特別是《國家賠償法》實施以來，一些檢察院在立案監督的標準上多采用“能捕”、“能訴”、“能判”，但依據當時事實和證據，往往很難做出準確的判斷，導致執法過程難以操作及是否立案形成分歧。這不僅與刑事立案監督工作的目的不符，不利于打擊、懲罰犯罪及不利于維護法制統一，也不符合不枉不縱，不錯不漏的刑事政策。

(三)立案監督意識不強

一方面，檢察機關受自身業務限制，造成監督意識滯后。主要有以下幾方面的原因:第一，迄今為止，檢察機關在立案監督方面沒有經驗可循，全靠全國各地根據本地的實際情況去探索實行。第二，近幾年，一些基層檢察機關立案監督工作沒有取得顯著成績，造成認識誤區以為靠當前法律法規難有作為，而對法治秩序危害結果在短時期內難以顯現，故也認為只要看一步走一步就可以了。第三，基于對立案監督的認識誤區，導致刑事立案監督的人員、經費等保障不足。另一方面，被監督部門自身業務素質不高，造成的監督意識滯后。很多人會認為監督是對自己工作的否定，因此造成其不愿被監督。而且，檢察機關在立案監督方面又是事后監督，這往往會導致案件時過境遷、面目全非。

三、解決立案監督問題的對策

(一)拓寬刑事立案監督線索來源渠道

1.檢察機關偵查監督部門干警應增強發現立案監督線索的意識。一是在平時辦案中提高立案監督敏感性，積極發現案件中涉及到的其他可以立案的線索。二是在工作之余，偵查監督部門干警多注意生活中發生的案件，多注意媒體中報道的事件，從中發現有立案監督價值的線索。此外，作為履行主要立案監督職責的偵查監督部門應加強與其他部門，特別是加強與公訴部門的聯系，重點關注未經批捕由公安機關直接移送公訴部門審查起訴的案件，從中發現立案監督線索。

2.加大立案監督法制宣傳。偵查監督部門利用陽光檢務這個平臺，加大立案監督工作的宣傳力度，增強人民群眾的法律意識，提高人民群眾區分民事案件與刑事案件的能力，讓廣大群眾增強保護自身權益的能力。

3.與行政執法部門建立聯席制度。行政處罰與刑事處罰往往是一墻之隔，是其行為危害程度的不同，行政機關在行政執法中經常會發現構成刑事犯罪的案件。因此，檢察機關有必要與行政執法部門建立聯席制度，加強聯絡，對已經構成刑事犯罪的案件作為立案監督的對象，要求其移交有關偵查機關，這樣既可以拓寬立案監督渠道，又可以加強對行政執法的監督，減少和防止以罰代刑現象的發生。

(二)創新工作機制，深入開展監督工作

1.通過聯合發文的形式，建立共享信息平臺，變事后監督為同步監督，有效提高監督時效性。基層檢察院與人民法院、公安機關應建立刑事案件信息共享機制，及時發布刑事發案、報案、立案、破案、處理結果等信息予檢察機關審查，在技術保障許可的情況下可采用信息聯網，通過網上審查的方式進行監督。對于行政執法部門擬確定移送公安機關受理的案件，則可采用向檢察機關備案的方式進行監督，如工商行政管理部門向公安機關移送涉嫌犯罪案件時，應當同時通報同級人民檢察院偵查監督部門。

2.建立案件動態追蹤督促制度。對于立案監督的案件，偵查機關應當于立案后在規定期限內(如5天)通過口頭或書面方式向檢察機關通報案情，之后每7天向檢察機關口頭通報案情，檢察機關應實行專人負責、逐案跟蹤，認真核實進展情況，當然，為了確保案件偵查階段保密，檢察機關也必須建立相應的防泄密措施。

3.建立案件監督責任制，責任到人，專人進行回復反饋及跟蹤監督。而對于被監督機關不執行檢察機關立案的、撤案通知等的，檢察機關應建議其更換辦案人或向其上一級主管部門通報違法情況，若發現其中人員有涉嫌徇私舞弊的，應進行調查核實，查證屬實的，建議給予紀律處分或移送自偵、反瀆職部門。

(三)健全立案監督的內部工作機制

建立刑事案件備案審查制度，公安機關對受案、決定立案或不立案、撤案的刑事案件應當及時將受案登記表、立案決定書、不立案決定書、撤案決定書報送同級檢察機關負責刑事立案監督的部門，對決定不立案和撤案的案件，還應報送案件的卷宗和其他主要證據材料。檢察機關負責立案監督的部門應將受案、決定立案案件的有關法律文書登記、編號、建檔;對決定不立案和撤案的案件，通過審查上述備案材料(必要時可以進行調查核實)，審核其不立案、撤案的理由是否成立。對其中確系應當立案偵查而作不立案處理的案件，應發送《立案通知書》，通知公安機關立案偵查;對撤案不當的案件，應發送《恢復立案通知書》，通知恢復立案。

建立案件跟蹤催辦制度，檢察機關對于已發出上述《立案通知書》、《恢復立案通知書》及各種糾正意見的案件，應限定具體的執行期限，并派員跟蹤監督落實情況，催辦執行結果。建立案件復查制度。其方法是:將公安機關的備案材料、群眾來信來訪材料與公安機關的受案登記材料相對照，從中發現漏報的各類案件。發現漏報案件后，應及時提出糾正意見，并對案件進行登記。