我國不起訴制約機制的探索與完善

張福坤，張衍路

(1.重慶市永川區人民檢察院，重慶402160;2.重慶市人民檢察院，重慶401147)

一、我國不起訴制約機制及存在的問題

(一)我國不起訴制約機制的監督體系

權力的制約是保證權力不被濫用的基本前提，沒有制約的權力必然導致腐敗。歐洲啟蒙思想家孟德斯鳩曾指出:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。［1］不起訴裁量權的行使也不例外。為了防止檢察機關濫用不起訴權，我國刑事訴訟法在規定不起訴制度的同時，也規定了一系列不起訴的制約機制，包括被害人的制約，被不起訴人的制約，公安機關的制約，上級人民檢察院的制約，人民法院的制約及社會公眾的制約。可以說，我國刑事訴訟法規定的不起訴制約機制是多角度、多方位的，體現了立法者對于不起訴權濫用的警惕與防范，在實踐中對保證不起訴案件質量、監督不起訴權的正確行使，確實起到了積極的作用。

(二)我國不起訴制約機制在司法實踐中存在的不足

我國不起訴制約機制已經形成了多方位的較為完備的體系。但是，通過司法實踐的檢驗，我國的不起訴制約機制也存在著許多問題。

1.專門機關制約存在的問題。(1)檢察院內部制約存在的問題。從我國刑事訴訟法的規定以及司法實踐來看，我國檢察機關內部制約主要采取的是通過上級檢察機關制約下級檢察機關的不起訴決定的方式。一方面該制約機制沒有對上級檢察機關制約下級檢察機關的不起訴決定設立時間的限制，致使下級檢察機關的不起訴決定在理論上一直處于不確定狀態。另一方面，該制約方式缺乏較為詳細的規定，不利于形成客觀公正的監督。法律對上級檢察機關撤銷下級檢察機關的不起訴決定缺乏明確的規定極易導致上級檢察機關在對一個不起訴決定是否不當的判斷過程中存在隨意。(2)公安機關制約存在的問題。根據我國刑事訴訟法的規定，我國公安機關擁有對檢察機關不起訴決定的申請復議復核權。立法者希望通過該機制實現對不起訴裁量權濫用的防范，但是這種設計本身卻存在一些弊端。從一般訴訟原理上來說，公安機關并不能算作適格的不起訴制約主體。按照訴訟原理，在刑事訴訟中只有具有獨立訴訟利益的主體才能夠對程序產生決定性影響。而公安機關在刑事訴訟中的偵查職能本質上是為檢察機關提起公訴進行的準備性活動，既非原告也非代表國家提起公訴者，不具備對不起訴決定進行監督的適當身份。檢察機關是國家的公訴機關，以國家的名義提起公訴并承擔相應的責任和風險。從西方制度設計看，在決定起訴與否方面應具有不受來自于警察機關制約的獨立性。

2.當事人制約存在的問題。(1)被害人制約存在的問題。被害人對不起訴的制約是通過兩種方式完成的，一是向上一級人民檢察院申訴，二是向人民法院提起自訴。我國新《刑事訴訟法》第一百七十六條規定:“對于有被害人的案件，決定不起訴的，人民檢察院應當將不起訴決定書送達被害人。……”法律只規定了人民檢察院“應當”將被不起訴決定書送達被害人，對送達的期限、不送達的后果以及出現不送達情況時被害人的救濟途徑等后續內容缺乏明確的規定。同時，上一級檢察院受理被害人提起的申訴后，應在何種程序下及多長的期限內完成復查，法條本身也未詳細規定。通過被害人告訴的方式法院啟動審判程序來發揮監督作用具有一定的意義。但這種公訴轉自訴的方式，是以被害人自訴權來制約國家機關公訴權，在實踐中也存在一些弊端。此外，我國刑事訴訟法還規定被害人在通過自訴方式制約不起訴決定時，要負舉證責任。因為被害人缺乏像司法機關一樣的證據收集權力和能力，使得這一制約方式在實際操作中也大打折扣。(2)被不起訴人制約存在的問題。不起訴決定，卻不能像無罪宣判那樣給予當事人確定無罪的結論。從監督的實際效果來看，被不起訴人很難得到預期的救濟。我國修訂后的《刑事訴訟法》第一百七十六條規定接受被不起訴人申訴的主體為作出不起訴處分的檢察機關，而非上級檢察機關。其次，讓被不起訴人在不起訴決定作出后才能提出異議的做法不合理。實際上是剝奪了當事人當然享有訴諸審判機關以求最后公正的權利。

3.人民監督員制約存在的問題。根據最高人民檢察院《關于實行人民監督員制度的規定(試行)》第八條的規定，人民監督員由機關、團體、企業事業單位和基層組織經民主推薦、征得本人同意、考察后確認。實行人民監督員制度的人民檢察院設立人民監督員辦公室作為辦事機構。人民監督員的名額，由各級人民檢察院根據工作需要確定。依據上述規定，人民監督員的產生無法擺脫檢察機關的影響，形成了“被監督者選擇監督者”的尷尬局面。關于監督效力問題，《關于實行人民監督員制度的規定(試行)》第二十五條規定:“檢察長不同意人民監督員表決意見的，應當提請檢察委員會討論，檢察委員會不同意人民監督員表決意見的，應當依法作出決定。”第二十六條規定:“檢察委員會的決定與人民監督員表決意見不一致時，應當由人民監督員辦公室向人民監督員作出說明。參加監督的多數人民監督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求提請上一級人民檢察院復核。”表明人民監督員表決意見的效力一般止步于同級檢察院的檢察委員會，最多延伸至上一級檢察機關。二者產生意見分歧時，能否交由第三方裁斷，這是需要探討的問題。

二、探索完善我國不起訴制約機制的路徑

針對我國當前不起訴制約機制存在的問題，借鑒國外不起訴制約機制的有益經驗，我國不起訴制約機制可以考慮從以下幾個方面加以改革和完善:

(一)建立不起訴聽證制度

我國現行立法規定的不起訴制約機制主要是事后的制約，而缺乏事前的制約。為了確保不起訴案件質量，增加不起訴決定的透明度，應當建立不起訴的聽證制度。不起訴聽證制度是檢察機關對擬作不起訴決定的案件，以聽證會的形式，公開聽取犯罪嫌疑人及其辯護人、被不起訴人、被害人及其訴訟代理人的陳述和辯解，聽取公安機及發案單位負責人以及主管部門、部分專家、群眾代表的意見的一種內部工作制度。例如檢察院擬作酌定不起訴的案件在作出決定之前，先征求被不起訴人的意見，以被不起訴人的意見為準，即被不起訴人同意不起訴的，檢察院就可以作出不起訴決定。被不起訴人不同意不起訴，愿意接受法院審判的，檢察院則可作出起訴決定。［2］實行這項制度可以保護犯罪嫌疑人、被害人對案件處理的知情權和辯護權;可以深化“檢務公開”;減少犯罪嫌疑人、被害人因不服而提出的申訴及公安機關認為不起訴決定有誤而提出的復議或復核。在司法實踐中，為了彌補對不起訴事前制約的不足，廣東、河南等地的檢察機關實行了對不起訴聽證會的試點。［3］為了增加不起訴決定過程的透明度，體現訴訟民主和司法公正，有必要加強對不起訴事前制約的力度，將目前實踐中地方試點的不起訴聽證制度引入刑事訴訟法的范疇。筆者認為對適用聽證的案件范圍進行必要的限制，原則上只適用于當事人對不起訴處理有爭議或者在當地有較大影響、社會關注的案件。審查程序應該采取靈活、簡便的方式，不必采取類似庭審的程序。

(二)完善檢察機關內部制約機制

1.為上級檢察機關的監督行為設立時間限制。監督行為缺乏時間限制，導致下級檢察機關的不起訴決定隨時處于不確定狀態，不利于下級檢察機關社會公信力的建立。因此，上級檢察機關只能在法律規定的期限內進行監督。監督的期限適用刑事訴訟時效的期限，在刑事訴訟時效期限之后的監督，不影響不起訴決定的生效。

2.明確上級檢察機關對不起訴決定進行監督的法律規定。如前文所述，監督缺乏明確規定，容易導致上級檢察機關監督的透明性不高，除了明確監督的時間限制，還應當在相關法律規定中確立上級檢察機關定期執法檢查和不定期檢查，并將下級檢察機關自查在法律中明確規定，使得上級檢察機關對不起訴決定的監督方式法律化、常態化，最大可能的增加檢查的客觀性;其次，上級檢察機關對不起訴決定進行監督的具體承辦部門以及工作人員的確定和回避、審查不起訴決定的工作流程、決定的作出應當明確規定。

(三)完善人民監督員制度

1.從產生程序方面完善。從人民監督員的產生及任命程序來看，檢察機關是人民監督員制度的監督對象，讓監督者的監督行為依托于被監督者來進行，這種“檢察機關自己選人監督自己”，違反監督規律的制度設計使預定效果難以充分發揮。因此，人民監督員制度應當脫離檢察機關，有些地方試點以各級權力機關為依托主體。“具體做法是，由人大常委會負責人民監督員的選任，通過人民代表大會表決決定人民監督員名單，由人大對人民監督員進行日常管理。”［4］為實現這一制度理應具有的獨立性和超然性，結合我國國情，筆者認為人民監督員完全可以直接從人大代表和政協委員中產生，無需經過專門的選任程序選任。這種方式具體做法是:根據檢察機關查辦職務犯罪案件工作的需要，參加監督的人民監督員名單從本級人大代表和政協委員中隨機產生，同時兼顧就近方便原則。但是人員條件要從中排除本身職務與檢察機關具有制約關系的人員。人大和政協機關中負責聯絡人大代表和政協委員的相應機構，應檢察機關的要求負責隨機抽取確定本區域內參加案件監督的人民監督員名單。［5］

2.從監督效力方面改革。關于人民監督員的監督效力，現有程序設計實質上是由更高一級的被監督者來成為監督爭議的最終決定人，削弱了人民監督員的監督效力。可嘗試由第三方來裁斷，可以將這一權力賦予同級人民法院。當人民監督員的表決意見最終與同級檢察機關檢察委員會有分歧時，人民監督員可以將爭議送交同級人民法院請求裁決。法院的裁決對雙方具有效力。

［1］［法］孟德斯鳩.論法的精神(上)［M］.許明龍，譯.上海:商務印書館，1961.

［2］陳光中，［德］漢斯－約格阿爾布萊希特.中德不起訴制度比較研究［M］.北京:中國檢察出版社，2002.

［3］麻立志.不起訴案件聽證探討［J］.中國檢察官，2006(1).

［4］高一飛.人民監督員制度改革研究［J］.南京師范大學學報，2009(4).

［5］李衛東.人民監督員制度試行狀況實證分析［J］.中國刑事法雜志，2011(2).