微罪不起訴監督機制的完善

王劉章，董銀萍

(1．重慶市長壽區人民檢察院，重慶401220;2．重慶市九龍坡區人民檢察院，重慶400039)

我國《刑事訴訟法》第一百七十三條第二款規定:“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。”《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第二百八十九條規定:“檢察院對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，經檢察委員會討論決定，可以作出不起訴決定。”從以上規定可以看出，微罪不訴制度是檢察機關在審查起訴階段，根據犯罪嫌疑人的悔罪表現、認罪態度，對犯罪情節輕微，無需進行刑罰處罰或可以免除刑罰處罰的犯罪嫌疑人所作出的不起訴決定的一項制度。該制度對于節約司法成本和維護當事人的合法權益具有重要意義。

一、對微罪不起訴制度進行監督的必要性

(一)自由裁量權需得到有效監督

刑事訴訟法規定了不起訴的三種情況，即絕對不起訴、存疑不起訴和微罪不起訴。對于絕對不起訴法律條文規定的幾種情形比較好把握，其主要是涉及罪與非罪的問題，原則問題一般都不會犯錯，檢察機關也沒有自由裁量的余地;對于存疑不起訴，《刑事訴訟法》第一百七十一條第四款規定:“對于二次補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足、不符合起訴條件的，應當作出不起訴決定。”這就是說，退回補充偵查是適用存疑不起訴的必要條件，檢察機關不得不經退回補充偵查而直接作出不起訴決定。依據法律規定，檢察機關最多可以將案件退回兩次進行補充偵查，但根據個案情況，有些案件經過一次退回補充偵查，已經可以確定案件證據不足，特別是證據已經滅失，證人死亡或去向不明，僅有當事人的供述和陳述，再次退回補充偵查對于補充證據無濟于事，這時就沒有必要再次退回補充偵查，檢察機關就可以作出存疑不起訴。在案件經過兩次退回補充偵查仍然事實不清、證據不足的，檢察機關必須作出存疑不起訴處理。應當說法律對存疑不起訴要求是相當嚴格的，雖然其也具有暫時中止訴訟程序的功能，但基本上來說，事后再重新提起訴訟的可能性幾乎為零，因為現在查不清的事實和證據，當時過境遷之后，再偵查的難度可想而知。而微罪不起訴就不一樣，對于何謂犯罪情節輕微仁者見仁智者見智，不同的人會有不同的理解，具體審查案件的檢察官就可以根據自己對該條的理解，決定是否適用微罪不起訴。

法國名儒孟德斯鳩在其名著《論法的精神》寫到:“政治自由……只在權力不被濫用的時候才存在。但是一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才停止……”［1］一旦權力被一個機關所壟斷，沒有外界的監督和制約，它總是有無限擴張的沖動，絕對權力會產生絕對腐敗。微罪不起訴作為一種具有中止訴訟程序作用的制度，由檢察機關單方面作出決定，更是存在被濫用的擔憂。微罪不起訴一旦不被監督，也會像一匹脫韁的野馬，恣意狂奔，隨時都有沖破法律藩籬的可能。這不僅會損害司法機關和國家的形象，更會使公民對法律失去信仰和敬畏。因此，從防止權力被濫用的可能和控權的角度來講，我們要對微罪不起訴進行必要的監督。

(二)當事人的權利保護是對微罪不起訴進行監督的司法目的

對于微罪不起訴，有人認為其不僅涉及到程序處置的問題，也涉及到部分實體權力的處理，但主流觀點認為，其僅是程序上的處分權，不具有定罪的效力。本文認為微罪不起訴僅是程序處置權，而非定罪權。雖然其只具有暫時中止訴訟程序的功能，但一旦被濫用，就會影響當事人權利的保護。一方面，被害人是已經遭到侵犯的個體，一般情況下處于最值得同情的地位，法律對其要給予必要的幫助，對應當起訴的犯罪行為不起訴，就會導致對犯罪的放縱，使被害人已經遭受犯罪行為侵害的合法權益在刑事訴訟中因得不到國家公權力救助而再次受到侵害;另一方面，使可能被作存疑不起訴處理的作了有罪推定，雖然二者最終都是不訴，但對當事人的影響卻不一樣，微罪不起訴的前提是認為行為人涉嫌犯罪，而存疑不起訴的前提是無法確定行為人是否犯罪，其本質上還是無罪推定。因此，從保障人權的角度來講，我們要對檢察機關的微罪不起訴權進行必要的限制。

二、微罪不起訴監督機制存在的問題及思考

(一)我國微罪不起訴監督機制存在的缺陷

1．當事人監督存在的問題。一是被不起訴人只能向作出微罪不起訴決定的檢察機關進行申訴，由作出微罪不起訴決定檢察機關對自己作出的決定進行審查，實踐中沒有具體規定是否更換檢察官，即使確定由另一檢察官進行審查，但由于部門利益及同事關系的考量，在沒有無罪的重要證據呈現時，一般是不會更改決定的。同時，其提起申訴還有時間限制，而檢察機關進行答復卻沒有時間限制。二是被害人雖然可以通過申訴和提起自訴進行權利救濟，但如何保障侵害人到場、如何收集證據以及是否可以查看檢察機關、復制檢察機關的訴訟文書等都沒有具體規定。

2．微罪不起訴的決定程序有待進一步完善。依據法律規定，微罪不起訴按照下列程序作出:(1)承辦檢察官審查公安移送過來的案卷材料;(2)詢問當事人;(3)作出微罪不起訴的審查意見并提請科室討論;(4)科室負責人根據科室討論情況作出提交檢委會討論的決定;(5)分管公訴的副檢察長根據科室及科室負責人的意見作出提交檢委會討論的決定;(6)檢委會討論作出微罪不起訴的決定;(7)報上級檢察院備查。應當說這樣的程序設計能對微罪不起訴起到一定的監督作用，但通過上述程序可以看出，缺少當事人及有關人員對適用微罪不起訴決定的有效參與，不好得知適用該決定的社會效果和法律效果。

(二)微罪不起訴監督機制的完善

1．明確監督制約主體，確定監督職責。第一，強化檢察機關的內部監督。在目前體制下，檢察機關內部監督應是微罪不起訴監督機制的主要形式。基于檢察一體化和上下級之間的領導關系，在保持目前司法體制不變的情況下，要加強相關制度建設。一是建立備案審查制度。檢察機關應將微罪不起訴決定書副本報上一級檢察院備案，以便上一級檢察院審查，起到防止和糾正錯誤的作用。二是建立復查制度。上一級檢察院應堅持定期或不定期復查下級檢察院微罪不起訴案件質量并通報情況，進而確保微罪不起訴權的正確行使。三是建立定期匯報制度。下級檢察院要每一季度或每兩季度向上級檢察院匯報微罪不起訴適用情況，并做好相應的情況分析。第二，加強人民監督員制度建設。一是擴充人民監督員的職責范圍。最高人民檢察院規定人民監督員只能針對檢察機關自偵案件的七種情形進行監督，這就大大縮小了人民監督員的監督范圍。監督者更應接受監督的理念，微罪不起訴也應納入人民監督員的監督范圍，以便使檢察機關的不起訴權受到應有的制約。二是確定好人民監督員的職責定位。由于人民監督員的知識結構問題，即大多數人民監督員可能不具備法律知識，相關規定要明確人民監督員只能對案件事實進行判斷，而不再進行法律后果的評價。案件中所涉及的法律問題交由檢察官釋明，把事實認定與法律適用真正分離開來，檢察官只能根據人民監督員認定的法律事實適用法律，這樣就可以準確適用微罪不訴。第三，進一步細化和明確當事人監督的內容和權限。一是有制裁就要有救濟，被不起訴人認為自己的行為并未構成犯罪，向檢察機關申訴的，要及時給予答復，改變目前只有被不起訴人申訴期限，而沒有檢察機關作出答復期限的規定;當被不起訴人認為檢察機關作出的決定有誤時，不僅可以向作出決定檢察機關進行申訴，而且應當可以向上級檢察機關進行申訴;在罪與非罪問題上，檢察機關與被不起訴人存在原則分歧時，被不起訴人要求起訴的，檢察機關應當起訴。二是被害人權利救濟問題。在被害人不服檢察機關微罪不訴決定，而向法院提起自訴時，這就說明被害人與犯罪嫌疑人之間就沒有達成和解協議，檢察機關作為法律監督機關，理應履行職責，出庭支持訴訟，使被害人的權利得到維護。三是在當事人向其申訴、有關單位要求復核時，要及時組織相關個人和單位，通過適當程序，認真審查案件事實，作出裁定和決定。

2．設置聽證程序。除了繼續堅持司法實踐中微罪不訴案件必經檢委會討論決定程序外，在此之前，可以設置聽證程序。具體安排如下:一是檢察機關有告知聽證的義務。檢察機關對微罪不起訴案件，應當告知偵查機關、犯罪嫌疑人及其法定代理人、辯護人、被害人及其代理人可以申請聽證。二是聽證會啟動的程序。既可由犯罪嫌疑人、被害人或偵查機關申請檢察機關聽證，也可以由檢察機關主動舉行聽證。三是要規定當事人的權利。當事人在聽證期間有提供新的證據權、申請回避權、辯論權、最后陳述權等權利。四是規定合議組的組成人員。合議組由檢察機關一名專職檢察委員會委員、起訴部門負責人和承辦案件的檢察官組成，由專職檢察委員會委員任組長并主持聽證會。檢察長作為合議組成員時，由檢察長擔任組長。為了充分保證程序的公正合法，聽證會還可以邀請法律專家、社會知名人士、人大代表、政協委員、人民監督員參加，同時應通知偵查機關派員參加，并聽取其意見。五是微罪不起訴案件聽證的程序。偵查機關、犯罪嫌疑人及其法定代理人、辯護人、被害人及其代理人申請聽證的，應當在接到告知后3日內向檢察機關提出書面申請。檢察機關應當在接到申請之日起7日內作出是否舉行聽證的決定。聽證決定由檢察長批準。除涉及國家秘密、商業秘密、未成年人案件或者個人隱私外，微罪不起訴聽證會應公開舉行。檢察機關應當在聽證3日前發布公告，公告有關聽證的時間、地點、當事人、聽證所涉及案由。除不公開舉行的聽證外，應告知社會公眾可以旁聽。舉行聽證會時，首先由書記員宣布聽證會紀律，然后合議組組長宣布聽證會開始，并查明犯罪嫌疑人身份等情況，宣布合議組成員及書記員名單，并告知參與聽證各方的權利及義務。由檢察機關審查起訴的案件承辦人圍繞案件事實、證據及不起訴依據和理由發表意見;犯罪嫌疑人及其辯護人、被害人及其代理人、偵查機關可申辯、質證，聽證主持人指引雙方圍繞案件事實、證據及法律適用進行辯論。聽證參與人有最后陳述的權利。六是規定微罪不起訴案件聽證結論的作用。微罪不起訴聽證活動結束后，合議組應當制作微罪不起訴案件聽證結論。結論中應當重點寫明聽證過程中各方一致性意見或者存在的主要分歧，就是否應當提起公訴作出傾向性意見，呈報檢察委員會，作為案件是否作出微罪不起訴決定的重要參考。