法治思維與法治方式的培養和應用——十八大報告的法治解讀

王紫零

（揭陽市委黨校，廣東 揭陽 522031）

胡錦濤同志在十八大報告中強調，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。報告中明確要求，政府和公民都要守法，特別是各級官員更要以法治的方式理政。這符合現代社會理念，也符合現代政治文明中的政府角色定位。

執政黨第一次把“法治思維”和“法治方式”寫入行動指南，表明了執政黨全面推進依法治國方略的鮮明態度和堅定決心。法治思維和法治方式是我國依法治國方略的具體體現,應當成為各級領導干部與黨中央保持一致、提升執政水平、加強執政能力建設的重要內容。法治思維和法治方式的提出是對領導干部更高的要求，具有“劃時代的意義”。

一、法治思維與法治方式的涵義與相互關系

（一）法治思維

所謂法治思維是指嚴格按照法律的規定、原理和精神，思考、分析、解決問題的習慣和取向，[1]包括在思維過程中，人們運用法律解決問題的具體方法。在行政工作中就是指按照法律的邏輯來觀察、分析和解決社會問題的思維方式，特別強調的是要樹立依法行政、依法行事的理念。

首先，法治思維是建立在法治理念的基礎上的。法律思維的主要特征就是要用法律至上、權利平等和社會自治的理念去思考和評判一切涉法性社會爭議問題。其次，法治思維是一種規則性思維。法律思維是以法律規則為標準對人們行為進行的分析和判斷。法治思維是指執政者運用法律規范、法律原則、法律精神對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、思考的過程。在這種過程中，執政者為認識和解決所遇到或所要處理的問題，首先要確定法律依據(包括法律規范、原則、精神)，然后通過判斷、推理，形成認識和解決相應問題的結論、決定。第三，法治思維是一種理性思維。法治思維就是依這樣的邏輯思考和認識乃至解決問題的過程。法律理性是要謹慎對待情感等外在因素，不為道德、情理、社會輿論等左右自己的判斷。具體地說，當一個問題擺在面前時，首先想到的是這個問題在法律上是如何規定的；在涉及到這個問題的當事人中誰該享有權利，誰該履行義務；這個問題在法律上應當如何解決——由哪一個部門解決以及通過什么樣的程序解決等等。但在實際生活中，我們相當一部分領導干部由于法律知識的欠缺以及法律觀念的淡薄等原因，在遇到問題時頭腦中首先出現的并不是法治思維，而是先想到諸如是否影響經濟發展，“社會效果”怎么樣，群眾的情緒怎么樣等等。第四，法治思維是一種程序思維。法治思維程序性的意義在于排斥任意性、避免人情化、促進理性選擇，從而提升人們對法律的信仰。最后，法治思維是一種平衡性思維。平衡各種矛盾與利益沖突，將各種利益都納入法律的框架內，保障社會的安全穩定和秩序。

（二）法治方式

法治方式是指公權力執掌者在法治理念和法律精神的指導下,通過制定、執行法律、法規、規章,運用法律、法規、規章創制的制度、機制、設施、程序處理各種經濟、社會問題,解決各種社會矛盾、爭議,促進經濟、社會發展的措施、方法、手段。[2]

十八大報告明確提出要“更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家”。在社會轉型、矛盾凸顯、利益多元、訴求多樣的執政環境下，法律是調節關系、規范行為、消除矛盾、彌合分歧、維護秩序、實現和諧的“最大公約數”。相對于其他執政方式，法治的執政方式成本最低、效率最高、效果最好，更有助于形成社會共識、體現廣大人民的共同意志，更有利于鞏固黨的執政地位、有效治理國家，更有益于實現國家的長治久安。為此，報告深刻指出“法治是治國理政的基本方式”，要將國家的各項活動納入法治框架，接受法律的規制，實現國家各項工作的法治化，“保證人民依法享有廣泛權利和自由”。報告特別強調“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法”。

（三）二者之間的關系

總體上說，法治思維是思想層面的要求，強調思想轉變，突出黨對法治的理念態度；法治方式是執行層面的要求，是一種行為準則。兩者關系具體如下：

首先，法治思維支配法治方式。執政者具有法治思維，必然會主動、自覺運用法治方式治國理政，反之，當他遇到需要處理的問題時，通常首先會想到人治手段，在必須和只能運用法治方式時，他也可能把法治方式用偏、用歪。

其次，法治思維需要通過法治方式來表現。法治思維雖然是一種思想認識活動和過程，但它必然要外化為法治行為，即通過法治方式治國理政。如果一個執政者只會用法律規范、原則、精神來分析和思考問題，而不能和不會用法治方式解決問題，尚不能認為這個執政者具有法治思維。

二、法治思維的要求與法治方式的運用規則

法治思維與法治方式不是完全平行的概念和范疇，法治思維決定和支配法治方式。因此，我們講法治思維的外化規則時用“要求”，而講對法治方式的實施規范時用“運用規則”。

（一）法治思維的要求

1.合法原則。作為一個國家工作人員，特別是領導干部，在行使國家公權力時，無論是決策，還是執行，或者是解決社會矛盾、爭議，基于法治思維，都應遵守合法原則，并在整個決策、執行和解紛的過程中隨時和不斷審視其行為是否遵守和符合合法原則，合法原則具體包括以下五項要求：目的合法、權限合法、內容合法、手段合法、程序合法。如在行為過程中發現違反上述要求，應及時主動糾偏。

2.合理原則。合理原則即行政機關做出的行政行為內容要客觀、適度、符合理性。行政合理性原則必須以合法性原則為前提。合理是合法范圍內的合理，任何違法的所有“合理性”概不允許。政府的行政行為必須既合法又合理，任何合法不合理或合理不合法的行為都是不允許的。違反行政合法性原則構成行政違法，違反行政合理性原則構成行政不當。

（二）法治方式的運用規則

法治思維要求法治方式運用必須遵循一定規則。這些規則主要包括：優先適用規則、協調適用規則、比例原則、程序制約規則。

1.優先適用規則：相應事項的處理既有法治方式可以適用，又有其他手段可以適用，應優先適用法治方式。根據“優先適用規則”，公權力執掌者解決社會矛盾和爭議，應首選訴訟、復議、仲裁等法治方式。只有在不具備適用法治方式條件（如相應爭議不屬法院受案范圍，當事人起訴已過時效等）或者法治方式已經用盡，但爭議尚未解決的情況下，公權力掌握者才應該選擇法治方式以外的手段。[3]

2.協調適用規則：相應事項的處理有多種手段（包括多種法治方式）可以適用時，在必要時可以綜合適用，并協調這些手段之間的相互關系，以求取得最佳的處理效果。

3.比例原則：執政者處理相應事項和相關問題，選擇適用的法治方式或其他手段的強度要與所處理的問題和事項的性質相適應、成比例，不能“高射炮打蚊子”。在處理相應事項和相關問題有多種手段（包括多種法治方式）可以選擇時，一般應選擇對行政相對人權益損害最小的手段。

4.程序制約規則：執政者處理相應事項和相關問題，無論選擇何種手段，即使是法治方式，都應嚴格遵守法定程序或正當程序，受程序制約。執政者不能認為自己選擇的是法治方式，遵不遵守程序就無關重要。

（三）二者的良性互動

法治思維和法治方式與一個國家、地區的法治實踐具有互動作用。執政者主動、自覺和善于運用法治思維和法治方式治國理政自然會促進相應國家、地區的法治實踐。反過來，一個國家、地區的法治實踐又會給予相應國家、地區執政者更主動、自覺運用法治思維和法治方式的動力。一個國家、地區一旦形成了這種良性互動，即可認為其已步入了法治管理和科學發展的軌道，形成了法治社會的常態。

三、法治思維與法治方式運用能力的培養

在建設法治國家、法治政府的過程中，培養和提高國家公職人員，特別是領導干部運用法治思維和法治方式治國理政的能力是最重要的一個環節。

（一）“法治思維”的養成要從日常的工作生活做起

首先，要心中有法，掌握法律知識。這是依法行政能力的知識前提。在法律知識方面，領導者除了應掌握憲法、民商法、行政法、經濟法、刑法、社會法、訴訟與非訴訟程序法的基本知識，熟知與領導工作密切相關和本系統的專業法律法規外，還應了解立法指導思想、立法依據、基本原則以及行政、組織、管理方面的規定，深刻理解法律精神，并能結合改革、發展、穩定的大局，學習和思考科學興國和可持續發展、維護政治安定和社會穩定等方面的法制建設課題。

其次，要辦合法事。合法則可行,不合法則緩行禁行,明白任何組織或者個人都沒有超越憲法和法律的特權,做到實體公正。

三是合法辦事。即便欲辦之事合乎法律法規,但在辦理過程中也必須循規蹈矩,不得逾越法律半步,更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法,確保程序公正。

四是權之以法。十八大報告對于“法治思維”的相關要求提出了三個“不允許”：不允許以言代法，不論任何人的言論，那怕是“金口玉言”，也不能代法；不允許以權壓法，不是法服從權，而是權服從法。在法律面前，不論誰手中的權力多大，都是人人平等，不允許循私枉法。“法治思維”要解決的核心問題是權力與權利的沖突,所以法治的精髓就在于限制權力、保護權利。只有加強對公權力的限制與約束，擴大人民民主、提高司法公信力、尊重和保障人權,才能真正形成“法治思維”的習慣。對于權力而言,法無授權即禁止；對于權利而言,法無禁止即自由。由此可見,法治重在治權、重在治官。[4]

（二）具體工作中要有法治觀念

1.決策中要有法治思維

各級領導干部的責任，就是要通過科學的決策，保證我國社會主義市場經濟體制的健康順利發展。既然市場經濟運行必須遵循法制的軌道，那么，依法決策應成為保證決策科學化的重要前提。

領導干部應具有高層次的法治思維即“以法治國”的思想。在這種思想的指導下，領導干部做任何事情都要從法律的角度去分析、思考、解決問題，把自己的思維方式建立在法律的基礎上，自覺地把自己的行為置于法律的約束之下。特別是在實際工作當中，確定到每一個主張，不僅要考慮經濟效果，社會效果，還要考慮法律效果。把法律意識貫穿到思維方式中去。領導干部的思維方式要有法律意識，不只是法律原則的基本要求，同時也是一種社會統治的策略。只要領導干部在思維方式上有法制意識，就能自覺地養成嚴格執法的行為，這樣，就能在社會上形成良好的示范效果，并有助于法制權威的真正樹立。

2.具體工作中要依法辦事

在具體的管理工作中，做到依法辦事，按法律程序解決工作中出現的矛盾和問題，而且處理結果有法律依據，能以法服眾，以法說話，以法育人，把法律意識落實到具體的管理工作中去，推動各項工作的開展。

口頭上講法治，而在實際工作中又不自覺地搞人治的現象時有發生，這是非常有害的，因為它可以失信于民，可以毀掉我們辛辛苦苦建立起來的有中國特色的社會主義制度。因此，作為領導干部要在實際工作中注重改進工作方式，要努力把運用行政手段，經濟手段推動工作轉移到運用行政、經濟、法律手段并舉推動工作上來，重點要突出法律手段的作用，不斷提高依法管理、依法行政的能力。

[1]諶洪果.法律思維：一種思維方式上的檢討[J].法律科學，2003，（2）.

[2]姜明安.法治是法治思維與法律手段的良性互動[N].北京日報，2012.

[3]姜明安：再論法治、法律思維與法律手段[J].湖南社會科學，2012，（4）.

[4]吳 逸：“法治思維”如何養成[N].檢察日報，2012.