從信任危機到整改轉機——淺談我國慈善事業發展

王瑞卿

（福建師范大學公共管理學院，福建 福州 350007）

慈善是一種善良意愿的社會活動，我國自古以來就有“仁愛”、“扶貧救濟”的傳統慈善文化。新中國成立以來慈善作為一項長期發展的社會事業，取得了許多成績。尤其面臨在一些特大災難時，慈善組織起到了很大的作用。

然而現在一說到慈善，人們首先想到的是一系列負面新聞。2011年6月的郭美美微博炫富事件引發了公眾對紅十字會的高度關注與質疑，一時間紅十字會處于輿論的風口浪尖。而接下來爆出的“萬元帳篷”、“萬元發票”、“玉樹捐贈數目縮水”、“盧美美”等等事件令民眾對慈善的信心與熱情亦降至歷史冰點，對整個公益慈善事業影響巨大，我國慈善事業陷入信任危機。

一、我國慈善事業存在的問題

一個炫富的“90后”能毀掉中國紅十字會的百年聲譽？答案是否定的，“只有紅十字會能毀掉紅十字會”。公眾在一系列事件中逐漸了解了慈善事業光鮮背后的黑暗，郭美美不過是壓垮公眾信任的“最后一根稻草”。以紅十字會為代表的中國慈善機構長期以來存在的問題，才是導致這場信任危機的真正源頭。

（一）我國的慈善事業缺乏透明度

卡耐基基金會主席曾說過：“慈善事業要有玻璃做的口袋。”原中國慈善總會副秘書長楊團對此的解讀是：“玻璃做的口袋，就是說你口袋里有多少錢，你做什么事情，要透明到像玻璃一樣，人人都可以看見。為什么要這樣呢？因為你是非營利組織，運營的是公眾的信任。”然而在中國，沒有幾家慈善機構能說得清自家的賬單。中民慈善捐助信息中心發布的《2010年度中國慈善透明報告》稱，中國近9成公眾表示對慈善信息公開不滿意。“錢被用到了哪里？”捐贈人有權了解所贈錢物的去向，以確保符合自身的捐贈意愿。但一些慈善機構財務混亂、信息不公開、缺乏對善款接收、使用的完善監督追懲制度。如陷入“善款放貸”、“善款投資”、“公益項目縮水”丑聞的河南宋慶齡基金會，近日因在鄭州建設包括一座大型宋慶齡石雕像在內的河南宋基會青少年兒童活動中心項目，再次引發社會關注。據記者采訪了解到，該項目是河南宋基會“自籌”4億元建設的。一個公益機構哪來這么多“自籌”資金？興建巨型雕塑的背后又隱藏了多少貓膩？非透明化的模式與體系，正在肢解公眾特別是有能力做捐獻的群體的捐贈熱情。從“零捐獻”到陳光標的“直接發錢”，彰顯了公眾對不透明慈善事業的不信任心理。

（二）我國的慈善組織獨立性不高

按理說，公益和慈善從來是民間的事情，應該由私人或民間組織來做。然而自產生以來，我國慈善組織的獨立性就不高，既沒有脫離政府也沒有與營利性企業劃清界限。許多廣為人知的慈善機構都是民間頭銜、半官方性質，即使是中國紅十字會這樣的全球性紅十字組織組成會員也被稱為“政府管控的慈善組織”。民間慈善組織則由于我國對慈善組織注冊資金、資質、參與人數等方面有嚴格的要求，組織注冊登記較為困難。許多自發形成的慈善組織“合理而不合法”，地位尷尬。與中國紅十字會、中華慈善總會等慈善組織相比，民間慈善組織數量少、力量弱，慈善事業呈現資源一邊倒態勢，這很容易使腐敗蔓延到慈善界。

（三）我國慈善事業方面的政策法規不完善

中南大學社會學系主任李斌教授認為：“如果沒有規范的體制,慈善就會失去公信力,原本善的行為就有可能失真或被功利者利用。解決問題的關鍵在于規范慈善事業的法律法規,以規范的制度促進善行的實踐和傳承。”[1]我國有關慈善事業方面的法律法規嚴重滯后和缺乏，慈善事業政策法規體系不完善、法制不健全是制約我國慈善事業發展的重要原因。迄今為止，我國還沒有制定用于鼓勵和規范慈善事業發展的綜合性的《慈善法》或《慈善事業促進法》等基本法規。慈善事業的進入、評估、監管、激勵、公益產權界定與轉讓、融投資等完整的法律框架尚未形成。涉及慈善組織、慈善捐贈、慈善義工和慈善事業監督管理等方面的內容，散見于相關的法律、行政規章和政策性文件中，有的至今仍無全國性的專項法規。對慈善募捐的主體、慈善資金的使用與處置、慈善募捐的監督機制等缺乏相應的法律依據。這些都嚴重阻礙我國慈善事業的健康發展。如何從制度上厘定政府權力和民眾權利在慈善法律關系中的邊界，成為擺在社會公眾和政府部門面前的現實課題。

（四）我國的慈善機構沒有建立有效的管理和約束機制

廈門大學公共事務學院院長、博士生導師陳振明教授認為，第三部門的管理制度可分為外部管理制度和內部管理制度。其中外部管理制度即政府對第三部門的管理制度，包括政府處理與第三部門的關系時的定位問題、政府引導第三部門發展的戰略戰術問題以及政府對第三部門的管理技術和方法。[2]作為第三部門的一種具體組織形式，慈善組織在制度方面的問題既包括了上述兩大方面，又有其作為公益組織的特殊性。

1.自身制度

就自身制度即內部管理制度而言，我國慈善組織由于起步晚，相較于西方慈善組織尚且存在較大差距。我國慈善組織長期以來自身管理制度并不完善，呈現出多樣化的特點，且其中多數尚不規范。

2.國家相關管理制度

相較于西方國家強調制度約束而言，我國對慈善組織采取的是雙層管理體制。慈善組織既受注冊審批部門的管理，同時又接受業務主管部門的管理與監督。雙層管理，多頭領導，行政干預大于制度約束，使得慈善組織活動效率大為下降。

二、我國慈善事業的轉機

由于“郭美美”等一系列事件導致現今我國的慈善事業陷入信任危機的低潮，飽受公眾輿論的指責。但這未嘗不是一個慈善事業進行整改的時機。美國在1992年曾爆出了轟動一時的美國聯合勸募會主席阿爾莫尼自占捐款和新紀元基金會行騙事件，使美國慈善事業陷入了一段相當長的公眾募捐低潮期。正因這個教訓，美國對慈善機構的監督進行了整改與完善。我們也應該利用這次的慈善危機的輿論壓力，對慈善事業進行一番大的整改，變危機為轉機。

（一）透明慈善賬目

建立慈善捐款信息定期公布制度，把捐款來源及數額、去向等公諸于眾。一旦知道自己捐贈的財物確實被用到了應該的地方，民眾對慈善的熱情和信心就容易恢復。慈善機構必須進行慈善運作透明公開，將每一筆收到的善款數目明示，每一筆善款的去向以及機構運作的費用及時反饋到捐贈人及公眾面前，以杜絕善款的暗箱操作。有能力的機構可以建立捐獻信息發布平臺，把賬目明細及時放的網站上，任何人都可以上網查看并質疑。紅十字會在郭美美事件后建立了類似的平臺，但因為10萬元以上數目才能查看的規定以及玉樹捐款數目的不符，遭到廣大網民的“聲討”。而中國扶貧基金會的“愛心包裹”項目采用一對一的捐助模式，每個愛心包裹里放有一張寫著捐贈人地址的明信片，得到幫助的孩子將明信片郵回，這就達到了捐獻信息的反饋。這種透明、便捷的公益參與方式值得其他慈善機構的學習。

（二）建立第三方評估制度

實現公開透明的關鍵在于有利的監督，把慈善機構接受捐贈、使用善款及善款去向等完全置于公眾及相關部門的監督之下。監督必須由中立的第三方主導，媒體監督和民眾監督進行輔助補充。具有合法資質、公信度好的中立第三方，對慈善機構定期進行資質、財務狀況、信用等級評估并予以公布，使各慈善機構對捐款的使用去向保持高度透明。這方面可借鑒美國的行業評級經驗。美國慈善評級機構先后為超過5300家慈善機構評級，從高到低為4星到無星，同時提供各個標準下的前十排行榜，其中不少是負面排行。[3]這樣慈善機構誰優誰劣，公眾一目了然。一旦排名過低、信譽遭到質疑，就可能被公眾拋棄。

（三）完善慈善法規

善良需要法律的呵護。應該盡快制定規范慈善事業的相關法律，為慈善事業健康發展提供必要的法律支持，讓慈善事業不再游離于“法律真空”地帶。對慈善的組織、捐贈、志愿者服務、獎勵與鼓勵政策以及法律責任等方面進行明確規范，使受贈權、募捐權和救災募捐權有法可依、依法行使。把不謀私利、嚴格管理、規范運作、財務透明等內容以法律的形式加以確立。政府應把對慈善組織的管理重心放在對其行為規范的指引上。指導思想由“嚴格控制”轉為“積極培育”，讓慈善組織由“法外生存”轉為“依法運作”。

（四）鼓勵民間慈善組織發展

壟斷容易導致腐敗。打破現有的格局，重新整合資源，放低準入門檻，積極鼓勵民間慈善組織發展，不失為一個好辦法。民間慈善組織定位為“民間”，就決定了它的生存和發展空間來源于社會的需求，以及社會大眾的信任。而現在對半官方慈善組織的信任危機從某方面來說是民間慈善組織的發展契機。之前民間慈善組織受限于成立門檻高、要求多、限制多，大多處于“合理但不合法”的境地。例如“李連杰壹基金”因登記困難而掛靠中國紅十字會募捐善款，與其他許多民間慈善組織一樣，陷入無法注冊的困境，在開展活動時受到質疑。因此，李連杰不得不為壹基金的“合法性”反復奔走。相關管理部門應考慮適當降低準入門檻，鼓勵支持民間慈善組織發展。同時也要加強對其監管，以杜絕非法營利行為。

此外，民間慈善活動方式也呈多樣化發展。如依托微博等網絡平臺的全新互動形態——“微慈善”成為當今熱門的“草根”慈善形式，受到網民歡迎。

（五）培養慈善公益專業人才

眾所周知，在任何組織中，人是最關鍵的因素之一。一個組織中成員素質如何直接關系到該組織的正常運作和持續發展。因此慈善組織中成員素質問題也是值得我們深刻關注的內容。從我國目前情況看，絕大部分慈善組織成員雖然有著一顆熱情奉獻的心，但缺乏從事慈善事業的相關專業技能，有些甚至一無所知，以致在做慈善救助時造成不必要的麻煩和損失。“壹基金”創始人李連杰說：“我從來不相信拿著3000元工資的人，可以領導好擁有幾億人民幣的公益組織。美國的公益組織為什么如此強大？第一，它們有著200年的歷史傳承；第二，這些公益組織的領袖們年薪高——西海岸的是18萬到19萬美元，東海岸的是23萬美元。只要法律允許公益組織有10%的運營成本，公益組織就應該收取這么多的費用。只要不違法，美國人覺得就沒有什么不可以接受的。”[4]很多公益組織領袖做得最多的事情，就是說服企業家捐款。在李連杰看來，和企業家交流，是一項要求很高的工作。“哈佛大學有職業籌款人，任何世界頂級的學校都有職業籌款人。他們可以跟企業對接，把產業鏈的概念介紹給企業家。這些職業籌款人，首先要有社交能力和社會常識，還需要受過高等教育，甚至要有經商的背景，因為他得知道，在哪個高爾夫俱樂部里可以見到哪些企業家。我見過中國一些拿著幾千塊收入的公益組織領導，向國外企業家要求捐助的情景——他的手在發抖，而且人家講的英文他都聽不懂。這怎能換來別人的捐助？”[5]李連杰所提倡的高薪慈善人才在目前的中國可能難以實現，但是專業人才有助于慈善事業健康持續發展是無庸質疑的。

相對于西方，我國慈善事業的發展時間短，剛剛處于起步階段。我們不能因為一些負面影響而灰心喪氣，而是要抓住這次危機背后的轉機，大力進行整改。否則，“郭美美事件”還會以其他形式再次發生。

[1]程宏毅.明白慈善，別讓慈善再傷心—我國首部募捐條例實施[N].光明日報，2011-05-16.

[2]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[3]李 琳.讓慈善透明起來[J].社會觀察，2008，（08）.

[4][5]亦 葉，李連杰.慈善，中國比美國至少落后30年[J].滬港經濟，2011，（06）.