我國部門預(yù)算編制的現(xiàn)狀與對策

李 璇

(西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院，四川 成都 611130)

部門預(yù)算是事業(yè)發(fā)展計劃的綜合反映，是涉及部門管理的各個方面、集預(yù)測與決策一體的綜合性工作。2000年，我國正式實行部門預(yù)算，實行時間較晚，與部門預(yù)算制度相對成熟的國家相比有一定差距。

一 目前我國部門預(yù)算編制現(xiàn)狀

1.我國部門預(yù)算編制的方法不科學(xué)。我國部門預(yù)算編制的過程不夠具體和科學(xué)，參雜較多的主觀因素，不能根據(jù)各部門的實際情況和經(jīng)濟規(guī)律進行編制。我國預(yù)算編制已采用零基預(yù)算法，即在編制預(yù)算時對于所有的預(yù)算支出，均以零為基底，不考慮以往情況如何，從根本上研究分析每項預(yù)算有否支出的必要和支出數(shù)額的大小。但在實際操作中，零基預(yù)算法的貫徹仍不徹底，舊的“基數(shù)法”仍在很大程度上被沿用，方法的不同導(dǎo)致了預(yù)算編制的結(jié)果不盡相同，不同部門的經(jīng)費程度不一，預(yù)算資金難以有效配置。

2.我國部門預(yù)算編制的時間設(shè)定不科學(xué)。我國部門預(yù)算制度的時間一般為1月1日到12月31日，但是中央和地方的預(yù)算草案一般在召開人大會議時進行審批，即每年的3月左右，最終確定下來的審批結(jié)果一般要到4月以后。而且每年的預(yù)算都是按照預(yù)算審批結(jié)果的數(shù)額，即撥付控制數(shù)進行撥付，這就造成了之前的4個月起不到實質(zhì)作用，只有之后的8個月按照預(yù)算實現(xiàn)，一個預(yù)算年度種不同月份的分配出現(xiàn)不合理情況。

3.我國部門的預(yù)算編制簡單、不完整。現(xiàn)今，我國的預(yù)算編制仍沒有將預(yù)算外收支納入預(yù)算范圍。盡管有一些部門預(yù)算設(shè)置了專用賬戶管理，但是由于自用比例較高，仍然不能真正實現(xiàn)預(yù)算編制的完整性和具體明確性。

4.我國部門預(yù)算編制的定額標(biāo)準(zhǔn)體系仍不夠客觀。目前使用的零基預(yù)算法要求在實施過程中，將每年的人員情況和經(jīng)費情況一一核準(zhǔn)，但是在目前的實施過程中，仍然存在著人員的情況不準(zhǔn)，經(jīng)費情況多變不客觀。如何制定定額，怎么定量安排支出的項目，以及調(diào)整定額的頻率都是面臨的問題。

5.預(yù)算的科目不具體、透明度不高。對于公眾高度關(guān)注的一些項目，比如“三公消費”，在部門預(yù)算中未得到充分反映，這不利于增強預(yù)算的透明度，不利于預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督，從而軟化了預(yù)算約束

6.預(yù)算編制的監(jiān)督機制不完善。由于部門預(yù)算時間上的確實，使得每年4月前不能進行有效執(zhí)行，所以監(jiān)督也無法完成。同時，部門預(yù)算編制時，由于透明度不高，公民和媒體的監(jiān)督無法進行，而人大的監(jiān)督往往流于表面，很大程度上削弱了監(jiān)督工作的質(zhì)量。

二 部門預(yù)算編制國際經(jīng)驗

目前，在國際中，部門預(yù)算制度比較成熟的國家有:美國、日本、法國等。這些國在編制的程序、內(nèi)容和形式上都較為完備，而且監(jiān)督機制和考核機制較為完善，有利于部門預(yù)算透明度的提高和國家宏觀調(diào)控的作用的加強。

1.美國部門預(yù)算編制的程序、內(nèi)容和形式

美國的聯(lián)邦預(yù)算管理機構(gòu)中，預(yù)算的制定、審批、監(jiān)督是相互獨立分開的。總統(tǒng)管理的行政部門負(fù)責(zé)預(yù)算的草擬和編制，國會部門負(fù)責(zé)預(yù)算的審核的監(jiān)督。美國部門預(yù)算編制也適用零基預(yù)算法。美國的預(yù)算內(nèi)容不僅包括了預(yù)算內(nèi)收支，如聯(lián)邦資金和信托基金，也包括了預(yù)算外收支，包括社會保險基金和郵政服務(wù)。預(yù)算的編制在每個預(yù)算年度提前18個月就開始準(zhǔn)備。

2.日本部門預(yù)算編制的程序、內(nèi)容

日本的部門預(yù)算編制由負(fù)責(zé)行政的內(nèi)閣負(fù)責(zé)準(zhǔn)備預(yù)算，并提交國會審議;大藏省負(fù)責(zé)預(yù)算草案的編制;經(jīng)濟企劃廳對下一年度經(jīng)濟情況進行詳細估測，并提出今后5年經(jīng)濟情況的大致預(yù)測，為預(yù)算編制提供可靠基礎(chǔ)。日本預(yù)算編制的一個重要原則是總額預(yù)算主義原則，要求預(yù)算編制一定要細化，以便于國會審議和審計監(jiān)督及財政部門管理。而且預(yù)算編制的準(zhǔn)備和審編過程大約要持續(xù)10個月左右。

三 改進建議

1.徹底貫徹“零基預(yù)算法”，逐步完善定額標(biāo)準(zhǔn)體系。在具體操作中，首先確定部門工作的目標(biāo)及為此所需完成的業(yè)務(wù)內(nèi)容，其次加強預(yù)算編制的調(diào)查論證，最后，對所有預(yù)算單位或預(yù)算項目有效地排列出輕重緩急的用款順序，根據(jù)財力可能優(yōu)先安排排列較前的支出項目。在工作中要嚴(yán)格執(zhí)行對各項財政支出均不以上年預(yù)算為基數(shù)，一切從零開始，即對原有的和新年度增加的各項開支都要重新審核，將預(yù)算編制細化到具體項目。

2.加強預(yù)算編制的監(jiān)督，公開預(yù)算編制，提高透明度。預(yù)算科目要適應(yīng)預(yù)算改革要求，在科目的設(shè)置上盡量體現(xiàn)復(fù)式預(yù)算和部門預(yù)算的要求，既要包括財政預(yù)算內(nèi)收支，也要包括預(yù)算外收支。可考慮預(yù)算大類科目按部門設(shè)置，下設(shè)明細項目。大類科目下再按具體支出項目編制。并且人大應(yīng)設(shè)置獨立專業(yè)機構(gòu)進行審核和監(jiān)督，讓人大對部門預(yù)算的監(jiān)督不流于表面。

3.將預(yù)算外資金納入預(yù)算編制，完善預(yù)算編制。把預(yù)算內(nèi)外兩塊資金有機結(jié)合起來，建立統(tǒng)一的政府預(yù)算管理體系，可以充分地反映以政府為主體的資金收支活動的全貌，既可以為實現(xiàn)政府決策的科學(xué)化提供完整的資料，有利于政府控制、調(diào)節(jié)各類財政性資金的流向和流量，完善財政的分配、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能，也便于納稅人通過對預(yù)算收支的公開審議，監(jiān)督政府理財活動，使政府的各項活動盡量反映納稅人的合理要求。

4.改公歷制為跨年制，銜接預(yù)算編制時間與相關(guān)制度。建議將年度預(yù)算編制提前半年至一年即著手準(zhǔn)備，避免倉促上陣，應(yīng)付了事。同時，通過立法明確規(guī)定有審查或者審批預(yù)算議程的人民代表大會會議，應(yīng)當(dāng)自下而上逐級提前召開，保證按照上級政府匯編預(yù)算所需要的時間，提交經(jīng)過本級人大審批通過的本級預(yù)算和本級總預(yù)算，增加人大審批政府預(yù)算的時間，保證審批結(jié)果的嚴(yán)肅性。

[1]陳艷利.我國預(yù)算編制有關(guān)問題及改革建議[M].遼寧大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)

[2]張美珍.中西對比論我國政府預(yù)算編制的改革[M].西北大學(xué)碩士論文