控煙責任的分配原則：基于全球正義的考量

王立峰 趙 威

(中共中央黨校，北京 100091)

一 問題及其意義

在二十世紀晚期至今的國際關系中，全球化被看作最為強勁的并且正在發生影響的一股力量。在國際貿易、全球資本流動等諸多領域，全球化都表現搶眼。什么是全球化?費德勒(Ddvip p.Fidler)認為，全球化是主權國家控制其疆域內所發生事件與行為的能力被消弱的過程或現象。①德布路克(Delbruk)認為，全球化意指大量的政治、經濟和社會行為的非國家化過程。沃克(Gordon R.Walker)與福克思(Mark A.Fox)認為，全球化概念的核心特征在于全球化市場中國家疆界的被侵蝕和非相關性。轉引自費得勒《公共衛生的全球化：傳染病的出現與國際關系》，Indiana Journal of Global Legal Studies，Vol.5，Issue 1.以全球化為基礎的金融市場整合就是全球化的一個典型例子，資本流動正變為非國家化，國家主權正逐漸弱化。在全球化的歷史中，煙草的出現會寫下新的篇章，它涉及到公共衛生——一個遠離商業狂熱和金錢氣息的論域。在很大程度上，煙草的使用和控制是全球化過程的惡果。由于全球化使得煙草以史無前例的速度將疾病和死亡帶到地球的每一個角落，國家公共衛生與世界公共衛生之間的區別已不再有什么意義。與此同時，全球化過程消弱了主權國家保護公眾免受煙草危害的能力。由煙草所帶來的威脅的視角視之，煙草控制的全球化所帶來的挑戰是非常巨大的。

世界衛生組織于2003年5月批準《煙草控制框架公約》，其中明確指出，煙草和煙草煙霧會對經濟、環境、健康、社會造成嚴重的破壞性后果，如吸煙給家庭、窮人和國家衛生系統造成極大負擔;卷煙和其他煙草制品經過精心加工，可以引起和維持對煙草的依賴，它們所含的許多化合物和它們所產生的藥理活性、毒性、致突變性和致癌性;孕婦接觸煙草煙霧是兒童健康和發育的不利條件;全世界婦女和少女吸煙及其他形式煙草制品消費也在增加。由此可見，煙草問題是一個全球性的公眾健康問題，世界各國加強國際合作，采取因應措施，就勢在必然。

世界各國大都認識到煙草和煙草煙霧的危害性，并且贊同加強對煙草使用的控制。人們從各種不同的角度，特別是從尊重健康人權的角度，對控煙的道德正當性和社會必要性進行說明，國際間政府組織和非政府組織也積極開展控煙運動。但是認識到煙草控制的必要性是一回事，如何有效控制煙草危害則是另外一回事。《煙草控制框架公約》就全球控煙的責任做出了原則性規定，但有關規定過于籠統，甚至由于脫離全球正義的視野而缺乏合理性。在該公約看來，主權國家應該是控煙責任的重要承擔者，而且各國應該平等承擔控煙責任。由此，各國政府是否能夠切實履行控煙責任，切實推進控煙計劃，已然成為國際社會對一國政府的道德評價標準之一，成為一個政府是否是一個負責任政府的標志之一，甚至影響到一個國家在國際社會的形象問題。

雖然在現代民族國家的語境下，控煙責任主要由各國政府承擔，但是在全球化的大背景下，由于金融、通訊、交通、網絡技術使各國之間政治、經濟、文化聯系前所未有地密切，許多問題已經超越民族國家的疆界，或者說單憑一國之力量已經不能有效解決全球性問題，迫切需要各國政府之間或者國際組織努力協調，實現全球治理。一方面，“地球村”成為人類發展不可逆轉的大趨勢，包括控煙在內的諸多問題需要置于全球背景下思考;另一方面，當下的全球化是各國發展不平等的全球化，經濟發達、技術優越的國家在全球化和全球事務中處于優勢地位，那些經濟欠發達，技術也不夠先進的國家則在全球化和全球事務中處于劣勢地位。雖然《煙草控制框架公約》指出各國均負有控制煙草使用的責任，但是全球化告訴我們，控煙問題已經超出了一國疆界，需要全球合作。不均衡的全球化，特別是包括煙草貿易在內的不均衡的全球貿易，讓我們認識到煙草控制并非由各國政府獨自承擔責任這么簡單，而是需要世界各國之間的協調與配合，需要各國根據自己的具體國情，以實事求是的態度，科學地分配和承擔不同的責任。有鑒于此，以全球正義為切入點，考察各國政府的控煙責任問題，實有必要。

二 全球正義下的控煙責任分配原則

(一)全球正義

當世界各國之間的交往尚不夠頻繁和深入的時候，人們對平等和正義的思考多以民族國家為背景，局限于一國主權范圍之內，但是在今天全球化的大背景下對平等和正義等問題的思考就不得不跨越國界的藩籬，推及全球層面。在當今世界，相比于國內的不平等，國際間的不平等問題更為突出，不僅差距巨大，而且還在穩步擴大，發達國家人均國民生產總值是第三世界國家的30倍，而最富裕與最貧窮國家之間的收入差距正越拉越大。①［美]濤慕斯·博格：《康德、羅爾斯與全球正義》，劉莘、徐向東等譯，上海譯文出版社2010年版，第157頁。事實上，歐洲、北美洲以及亞洲的日本、韓國、新加坡等發達國家，工業化和現代化起步很早，國家經濟實力強大，而中東、非洲、南美洲等發展中國家，或者常年作為殖民地依附于西方宗主國，或者限于資源和不穩定的政治局面，工業化和現代化起步很晚，國家經濟實力薄弱。“世界上收入最低的百分之五那些人越來越窮，從1988到1993，他們的實際收入下降四分之一(百分之二十五!)，而最富裕的五分之一卻越來越富有，在同時期增加了百分之十二，也就是說，是世界收入增長率(百分之五點七)的兩倍多。”②B ranko Milanovic：True World Income Distribution ，1988 and 1993 ：First Calculation Based on Household Surveys Alone，the Economic Journal，112(2002)，51-59，轉引自［美]濤慕斯·博格：《康德、羅爾斯與全球正義》，劉莘、徐向東等譯，上海譯文出版社2010年版，第228頁。可見，國際經濟發展的不平等局面，不僅沒有減弱，而且有不斷加深的趨勢。

鑒于經濟的影響力，在全球范圍內，經濟的不平等必然導致其他方面的不平等，如政治、文化的不平等。國際社會存在的諸種不平等會加劇發展中國家人民的貧困狀況。按照世界主義的立場，僅僅因為某人偶然出生在某個國家，就必須承受由于不平等帶來的不同生存狀況，這是不道德的，不正義的。全球是一個人類共同體，作為世界公民，沒有理由對貧困國家和地區的人民的不幸袖手旁觀，有義務給予經濟的援助。上述種種的不平等源于政治、經濟能力不平等，政治、經濟能力不平等，又與處理全球事務的制度密切相關。因此應該從一種全球正義的視角，改革全球機制，以在不同國家之間協調處理全球事務。正如博格所指出：“要在人類歷史中實現道德。這絕非簡單的任務。它要求我們克服種族、性別、國家和宗教的界限，共同致力于在全球層面上建立正義制度，以消除全球范圍內的不人道。康德堅信，必須有全球性的解決方案才能實現人之為人的終極目的。只有普遍實現正義，才有正義。”③［美]濤慕斯·博格：《康德、羅爾斯與全球正義》，劉莘、徐向東等譯，上海譯文出版社2010年版，第119頁和120頁。事實上很多人都承認存在生存環境的巨大不平等是不正義的，因此，雖然世界范圍內尚沒有強制性的義務規定發達國家必須為那些貧窮的發展中國家做些什么，但是出于倫理上的考量，富裕的發達國家也應該從正義的角度在國際事務上援助發展中國家，承擔更多的國際責任。④See：Lawrence O.Gostin，Meeting Basic Survival Needs of the World's Least Healthy People：Toward a Framework Convention on Global Health，96 GEO.L.J.(forthcoming Jan.2008).

全球正義的核心問題在于國際事務的責任承擔，即在需要全球各國共同參與、共同努力的國際事務上，不同的國家應該如何承擔具體責任的問題。一方面，全球化進程使幾乎所有的國家自覺或者不自覺地卷入國際事務，并在其中承擔國際責任;另一方面，鑒于全球范圍內的不平等狀況，國家之間政治、經濟能力不平等使各國承擔國際責任的能力并不均衡。雖然無差別地共同分擔國際責任表面上符合了形式平等理念，但是客觀上政治、經濟能力薄弱的國家因承擔了與自己能力不相稱的責任而加劇原有的不平等，致使違背實質平等理念。發展中國家承擔與自身能力不相稱的國際責任，不僅加劇與發達國家之間的差距，而且加劇自身的貧困，進而引致本國的政治沖突、社會穩定、公共衛生等諸多問題。當然，在全球化的大背景下，發生在發展中國家的這些問題反過來也會影響發達國家。⑤S ee：Lawrence O.Gostin，Meeting Basic Survival Needs of the World's Least Healthy People：Toward a Framework Convention on Global Health，96 GEO.L.J.(forthcoming Jan.2008).有鑒于此，基于自身的政治、經濟能力優勢，富裕的發達國家在國際事務中應該承擔更多的國際責任，相比之下，政治、經濟能力薄弱的發展中國家在國際事務中則應該承擔與自身能力相稱的責任。

(二)控煙責任的分配原則

控煙的道德正當性是一回事，控煙責任的實現路徑則是另外一回事。《煙草控制框架公約》強調一國政府在控煙問題上的義務與責任，卻忽略了義務與責任實現的具體和復雜語境決定了責任的實現路徑是多樣的。每個國家的文化傳統不同，每個政府的執政資源也是有限的，不可能一下子實現所有的目標，履行所有的義務，完全承擔所有的責任，只能按照現實的情況決定哪個目標優先，哪個目標靠后。所以控煙的實現路徑是具體的、特殊的，控煙的責任分配也不一樣。從全球正義的視角考察控煙問題，必須認真對待各國之間經濟社會不平等的現實，在此基礎上確定不同國家的控煙責任分配原則。

1.公正原則

公正原則應該作為控煙責任分配的第一原則。公正原則體現了一國政府控煙權利與控煙義務的相關性。義務分為完全義務與不完全義務，基于公正的義務是完全義務。根據公正原則，A向B主張權利，是因為A向B履行了相關的義務;另一方面，A向B主張權利，是因為雙方互負不害義務。在控煙問題上，在每一個主權國家內部，個人或者企業承擔基于公正原則的義務，即個人、企業都承擔不以煙草危害他人健康的消極義務，以及采取措施控制煙草蔓延的積極義務。

在國際社會，由于全球化打破了原來國家間的隔絕狀態，一國對另一國的權利與義務產生影響成為可能，一國煙草政策對另一國產生影響成為可能，由此帶來一國政府承擔免于侵犯他國公民生命健康權的義務。我們看到，在歷史上和現在已經或者正在產生處在不同疆界的人們之間做出相互不利或者侵害行為的事例，比如歷史上黑死病和天花的傳播，以及近代礦物燃料使用帶來的氣候變化，⑥歷史上，亞洲商人和游客在1346年把黑死病帶到歐洲，導致到1350年毀滅了當時歐洲三分之一的人口。歐洲的殖民者把帶到北美，導致北美大量的土著居民死亡;近代，氟利昂在歐洲和北美大量使用是南半球臭氧空洞的主要成因，世界上六七個國家因為大量使用礦物燃料而要對全球氣候變化負相當大的責任。在這個過程中，富裕的國家因為經濟技術的領先地位，社會發展走在國際前列，享受了諸如大量使用礦物燃料帶來的社會發展權利，享受了現有國際煙草產業秩序帶來的權利，由此產生的氣候變暖等弊端卻由全球各國共同承擔，所以富裕國家在此類事務的國際解決上承擔更大的責任符合公正原則。因此，根據公正原則，每個政府、企業或個人都應承擔免于傷害他國公民的消極義務，同時對于因為本國政府的煙草政策對他國公民造成傷害的，承擔積極義務，予以救濟。

2.政治正當性原則

政治正當性原則是煙草控制責任分配的第二原則。即使在全球化背景下，主權國家處理全球問題的能力有所削弱，但仍不能改變以民族國家為主要單元的世界政治格局。根據社會契約論，一國政府的政治正當性在于保障本國公民的基本權利。由此，一國政府應該承擔保障本國公民身體健康的責任，否則，喪失政治正當性。因此，各國政府在關涉本國公民生命健康人權的控煙事業上，負有不可推卸的義務，從公民生命健康人權的角度對待控煙，是政府政治正當性的體現。根據政治正當性原則，一國政府首先承擔保護本國公民免于煙草危害的消極義務，即不采取積極政策發展煙草事業;其次承擔積極義務，對本國公民因為煙草使用而導致的危害予以防范。不論是發展中國家還是發達國家，都應該根據政治正當性原則，控制煙草使用，以使本國公民免受煙草傷害。

3.能力原則

能力原則是控煙責任分配的重要原則，該原則立基于全球不平等基礎上的全球正義觀念。在一個社會內部，個人之間存在履行社會義務能力的差別，因此不同個體承擔不同的社會義務。相應的，在當今國際社會事務中，作為國際事務主要參加者的政府之間也存在能力上的差異，所以在控煙等國際問題上也應當根據國家間能力差異分配不同的控煙責任。

一方面，根據能力原則分配控煙責任有其必要性。不同國家政府之間的政治、經濟能力差距的現狀是客觀存在的，發達國家普遍富裕，發展中國家大多貧窮，在共同推進符合普世倫理的價值觀念和國際事業時，發展中國家不易跟上全球步伐。世界主義理論認為，每個人具有平等的尊嚴與價值，不分性別、國籍、種族等身份。在國際共同事務上，貧窮國家因為經濟落后而不能實現國民的尊嚴與價值，是不符合正義的。因此堅持能力原則，強調富裕的發達國家有幫助貧窮的發展中國家處理社會事務的義務，實有必要。在控煙問題上，如果本國政府無能為力或者能力不夠全面，有能力的發達國家有義務提供幫助。另一方面，根據能力原則分配控煙責任具有現實的可能性。在過去交通和通信尚沒有今天這么發達的時候，一個國家對另一個國家的災難或者需求要么不知道，要么知道了也沒有能力提供幫助，但是現在科技發展使全球的信息、資源都可以迅速的跨越疆界，在控煙問題上一個國家也有能力對另外一個國家給以幫助。

三 控煙責任的具體分配

基于國際不平等現實的全球正義觀，要求國際社會在控煙問題上根據公正原則、政治正當性原則和能力原則合理分配不同國家之間的控煙責任。正如《煙草控制框架公約》提出的，“應該結合當地文化、社會、經濟、政治和法律因素開展國際合作，尤其是技術轉讓、知識和經濟援助以及提供相關專長，以制定和實施有效煙草控制規劃，是本公約的一個重要組成部分。”具體地說，就是發達國家和發展中國家，在經濟發展水平和貧富狀況不同的情況下，應該承擔不同的控煙責任。

(一)發達國家應該承擔的控煙責任

發達國家因為政治穩定、經濟實力強、社會保障機制完善、醫療衛生設施健全，在處理全球事務時，與發展中國家比起來處于優勢地位，所以應該從實質平等的全球正義觀考量，在依靠本國強大的政治、經濟能力控制本國煙草業發展的同時，也幫助那些最容易受到煙草傷害的國家和地區實施控煙。

1.以自身政治、經濟能力為基礎嚴格控制本國煙草業發展

煙草行業是一條涵蓋了煙草種植、加工和銷售的完整產業鏈。這條產業鏈為許多國家的經濟發展做出了“貢獻”，比如為人們帶來就業機會、為國家提供稅收來源。然而控煙意味著縮小以致最后取消煙草種植、生產、銷售，將導致一大批依靠煙草行業為生的從業人員轉移到其他行業去，給人們帶來就業和生計問題。因此控制煙草的困難，除了吸食煙草的危害短期內不被人們認知外，還有煙草行業被取消所可能帶來的經濟損失。在這種背景下，富裕的發達國家就比貧窮的發展中國家更易于開展控煙，因為富裕的發達國家與貧窮的發展中國家比起來，一方面工業化和現代化起步很早，已經具備良好的經濟基礎和完善的社會保障制度，經濟發展和公民就業對煙草經濟的依賴比發展中國家要小，另一方面已經從現有的國際秩序中獲取很大紅利、享受很大權利。因此，發達國家有能力、決心以及道德上的動因控制本國煙草行業發展，它們應該率先認真履行公約的有關規定，通過價格、稅收、限制廣告、督促煙草企業承擔社會責任等方式推進控煙。

2.為發展中國家控煙提供財政援助

要想在全球順利實現世界衛生組織制定的控煙目標，各國必須支出相應的科研、宣傳、衛生等控煙經濟成本。然而現實狀況是，一方面，與發達國家相比，貧窮的發展中國家面對國家財政緊張和煙草危害短期內不易發覺的現實，出于功利地考慮必定會將資金投向能帶來經濟效益的領域，不能落實控煙的要求以保護公民的生命健康權;另一方面，在歷史上，發達國家已經通過對發展中國家的殖民與掠奪，滿足自身資本積累的需要，如今為了增強自己的政治、經濟實力仍然依賴發展中國家提供的人力資源和自然資源。因此，在需要全球合作的控煙事務中，發達國家基于全球正義觀念下的公正原則的考慮，應當注意到自己與發展中國家之間的政治、經濟能力不平等的現實，不但認識到自己有能力在本國實現控煙，而且認識到基于自己的能力可以為那些最容易受到煙草傷害的發展中國家提供財政援助。正如《煙草控制框架公約》指出，“各締約方應酌情促進利用雙邊、區域、次區域和其他多邊渠道，為制定和加強發展中國家締約方和經濟轉軌國家締約方的多部門綜合煙草控制規劃提供資金”，“參加有關區域和國際政府間組織以及金融和開發機構的締約方，應鼓勵這些機構為發展中國家締約方和經濟轉軌國家締約方提供財政援助，以協助其實現本公約規定的義務，并且不限制其在這些組織中的參與權利”。《煙草控制框架公約》和全球正義觀念一起，為發達國家向發展中國家提供財政援助提供了依據。

3.在控煙科研技術和煙草經濟替代技術上協助發展中國家

《煙草控制框架公約》強調：“宜在國家制定的可持續發展戰略框架下認識和強調技術和財政援助的重要性，以便幫助發展中國家締約方和經濟轉軌國家締約方因煙草控制規劃而使其生計受到嚴重影響的煙草種植者和工人進行經濟過渡。”“各締約方應相互合作并與有關國際和區域政府間組織合作，為煙草工人、種植者，以及在某些情況下對個體銷售者酌情促進經濟上切實可行的替代生計。”《煙草控制框架公約》的這些規定為發達國家向發展中國家提供技術支持提供了法理依據。首先，發達國家大多具備先進的科學技術手段，有能力開展煙草控制的科學研究，而許多發展中國家不僅不具備相應的科研基礎，而且缺乏培訓科研人員的條件，同時還存在國內優秀人才外流的現象，①See：Lawrence O.Gostin，Meeting Basic Survival Needs of the World＇s Least Healthy People：Toward a Framework Convention on Global Health，96 GEO.L.J.(forthcoming Jan.2008)，page24.所以基于全球正義觀指導下的公正原則和能力原則，發達國家應當為發展中國家提供控煙技術上支持，協助發展中國家開展煙草控制研究，為發展中國家培訓控煙工作所需的人員。其次，因為發達國家與發展中國家相比，有比較好的政治、經濟基礎，有決心、有動力、有能力推進控煙，發展中國家由于仍然依賴煙草產業帶來的經濟效益而不能專心致志控制煙草產業，所以發達國家在考慮對發展中國家實施經濟援助的時候，應當重點援助發展中國家煙草行業的替代行業的發展，幫助發展中國家發展煙草作物的替代作物，援助發展中國家經濟發展以增加就業機會。

(二)發展中國家應該承擔的控煙責任

1.重視控煙工作，履行能力所及的控煙義務

在控煙事業中，雖然要正視發展中國家政治、經濟能力弱于發達國家這一現實狀況，但是一個政府從其政治正當性出發，并不能以這個現實狀況為借口推卸自己有能力承擔的控煙責任。依據政治正當性原則，一個國家社會事務的主要義務主體是本國政府，政府能否履行保障本國公民基本權利的義務，是其是否具有政治合法性的體現。因此，雖然發展中國家由于現實的政治、經濟發展狀況以及經濟發展的特殊階段，尚不能依照發達國家的標準大跨度推進控煙以保護公民的生命健康權，但是《煙草控制框架公約》規定的發展中國家現階段有能力履行的義務，發展中國家應該切實履行。譬如，首先，《煙草控制框架公約》要求在室內工作場所、公共交通工具等處實現禁煙，這在所有國家都具有可操作性，發展中國家應當努力在這些場所率先實現禁煙;其次，發展中國家應當執行《煙草控制框架公約》關于“煙草制品包裝和標簽不得以任何虛假、誤導、欺騙或可能對其特性、健康影響、危害或釋放物產生錯誤印象的手段推銷一種煙草制品，包括直接或間接產生某一煙草制品比其他煙草制品危害小的虛假印象的任何詞語、描述、商標、圖形或任何其他標志”的規定;再次，發展中國家用于銷售的煙草制品，在煙盒包裝上應滿足“煙盒的警示語部分應該占據主要可見部分的50%或以上，但不應少于30%”的規定;又次，發展中國家應該積極研究制定控煙立法，通過控煙立法，一方面可以喚起公眾對控煙工作的認識，另一方面可以逐步規范控煙工作實施。

2.立足本國國情，制定長期控煙戰略

控煙的道德正當性和社會必要性已經得到國際社會地廣泛認同。發展中國家一方面要認識到控煙的道德正當性和社會必要性，明確最終控制煙草使用符合國際社會的普遍價值觀念，是國際社會共同的目標;另一方面，也應該實事求是地面對自己國家所處的具體政治和經濟狀況，在控煙的實現路徑上作出符合本國國情的決定。大部分發展中國家現階段的基本國情仍然是：工業化程度低，經濟發展落后，社會需要穩定以利于發展，龐大的待就業人口需要就業，國民經濟發展依賴煙草產業帶來的經濟收益，民眾對煙草產業所帶來短期利益的認識明顯高于對煙草危害的認識。這些國家的控煙工作也受到這個基本國情的制約，控煙的進程和具體措施要以此基本國情為基礎，既不要無視控煙的道德正當性和社會必要性而疏忽懈怠，也不要超越自身的政治經濟條件主觀冒進。為此，發展中國家應當制定長期控煙戰略，既加強煙草危害的教育宣傳，又落實控煙的局部和全局立法，積極穩妥向前推進，最終逐步實現全面控煙。

3.促進經濟發展，以其他經濟形態替代煙草經濟

發展中國家按照《煙草控制框架公約》的要求開展控煙工作，經常遇到的困難是缺乏控煙經濟技術條件、缺乏控煙決心和動力。不管是哪一種困難，其根本原因都在于這些國家經濟發展落后、經濟基礎薄弱。因此，發展中國家最終完成控煙的根本措施還在于加快本國經濟發展，一方面增強自身的經濟實力，增加政府的財政收入和人們的就業機會選擇，逐步擺脫對煙草經濟的依賴，另一方面可以依靠堅實的經濟基礎開展控煙科研和控煙宣傳。具體措施比如：分階段、有步驟地發展觀光農業，以替代傳統的農業發展類型;因地制宜引進、培育其他經濟作物，以替代煙草作物;根據本國的消費水平提高煙草制品銷售價格，降低煙草消費量;根據本國的資源、市場等特點加快加工業、服務業等其他產業發展，逐步擺脫對煙草經濟的依賴。

四 結語

在控煙問題上，一方面，煙草使用的危害日漸為人所知，全球控煙成為世界大趨勢，各國都需認識到控煙的道德正當性和社會必要性，承擔相應的控煙責任;另一方面，各國經濟社會發展存在客觀的差距，處理全球事務的能力并不均衡，需要國際社會為著共同的目標相互合作，合理分配控煙責任。

基于全球不平等現實的全球正義理論，是目前協調處理諸多國際事務可資借鑒的理論模式，在控煙問題上亦是如此。因此，為著實現全球控煙的目標，發達國家和發展中國家應當認識到世界各國之間，特別是發達國家和發展中國家之間的差距，在全球正義觀的理念基礎上，依據公正原則、能力原則、政治正當性原則，積極開展國際合作，根據各個國家的具體情況，在《煙草控制框架公約》的指導下，分擔相應的控煙責任，共同努力，在全球實現無煙世界，保護人類的生命健康人權。