韶關各縣市基本公共服務均等化的問題與對策

曾保根

（韶關學院 政治與公共事務管理學院，廣東 韶關 512005）

2009年12月，廣東省人民政府在全國率先出臺了《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要(2009-2020年）》。《規劃綱要》為廣東省實現基本公共服務均等化設計了一份步驟清晰、時間明確的實踐流程表：“2009-2011年：大力推進基本公共服務覆蓋工作；2012-2014年：重點推動城鄉基本公共服務均等化普遍覆蓋；2015-2017年：基本實現地區性基本公共服務均等化。2018-2020年，總體實現全省基本公共服務均等化。”［1］作為粵北山區的韶關市，到目前為止，貫徹落實《規劃綱要》已經三年有余。誠然，我市在推進基本公共服務均等化方面作了較多工作，也取得了諸多成效。但是，我們也清醒地意識到，我市在基本公共服務領域的諸多項目離均等化目標仍存在較大差距。本文旨在對韶關市推進基本公共服務均等化過程中的各種現實問題進行客觀審視，并有針對性地提出相應的對策建議。

一、韶關各縣市基本公共服務均等化的現實問題

本文擬選取義務教育、醫療保險、養老保險、公共就業服務等四項主要的基本公共服務，根據黨和國家、廣東省委省政府的相關政策要求，對韶關市推進基本公共服務均等化的現實狀況進行問題審視。大致問題簡述如下：

(一）義務教育資源配置的非均等化

義務教育被社會各界譽為“踐行基本公共服務均等化”最成功的領域。誠然，與前幾年相比，這一領域確實取得了較大成效。但是，筆者通過走訪調查發現，韶關市的義務教育資源配置依然存在比較明顯的地域差異和城鄉差異，離均等化目標還有很大差異。總體看來，師資力量、硬件設施和軟件設施等辦學資源主要向重點地區和重點學校集中。在城市范圍，教學資源明顯集中于城市重點學校；在城鄉之間，教學資源很明顯地集中于城市學校；在鄉鎮轄區，教學資源很明顯傾向于鄉鎮政府所在地的學校，而遠離鄉鎮政府所在地的中小學校，辦學資源較為有限。雖然近幾年我市各級政府加大了對城市非重點學校和鄉鎮學校的財政投入，但這只是在一定程度上緩解了地區之間、區域之間義務教育資源的配置差距，并沒有很好地消除非均等化現狀。

(二）基本醫療保險模式的非均等化

韶關市針對全市不同人群，推行了三種不同類型的醫療保險制度。一類是針對黨政機關公務員和企事業單位工作人員實行的城鎮職工醫療保險制度；一類是針對城鎮居民實行的城鎮居民醫療保險制度；一類是針對農村居民實行的新型農村合作醫療保險制度。三類不同的醫療保險制度對應著不同的醫療費用報銷范圍和報銷標準。其中，黨政機關公務員的醫療保險制度基本上采用“實報實銷”原則，公務員大都能夠報銷全部的就醫費用；而企事業單位工作人員的就診費用則按照一定比例進行報銷，整體說來，企事業單位工作人員的報銷標準也蠻高。而城鎮居民和農村居民的醫療費用報銷范圍有比較明確的限制，報銷標準更是受到各種制度限制，這些群體的基本醫療保險制度受惠程度并不高，亟待提高。他們與黨政機關公務員以及企事業單位工作人員的受益度相差巨大。這足以說明我市基本醫療保險制度仍存在比較明顯的非均等化狀況。

(三）基本養老保險模式的非均等化

類似基本醫療保險，韶關市針對全市不同人群設立了三種不同的基本養老保險。一類是針對黨政機關公務員和企事業職工的城鎮職工養老保險制度；一類是針對農村居民的新型農村養老保險制度；一類是針對城鎮居民的城鎮居民養老保險。從實際運作情況來看，我市基本養老保險所對應的退休金標準存在很大程度的差距。其中，韶關市黨政機關公務員和事業單位職工的養老退休金最高，據統計，全市公務員和事業單位職工的退休金平均高達4千多元，是所有群體中退休金標準最高的；其次，排在第二梯隊的是韶關市企業職工，根據韶關市人社局2013年3月份公布的數據，韶關市企業職工的平均養老退休金為1 490.37元，約占第一梯隊的37%左右；養老保險金標準最低的是城鎮居民和農村居民，根據《韶關市城鎮居民社會養老保險試點實施辦法》的相關規定，參保人按規定繳納養老保險費。我市城鎮居民養老保險費的繳費標準設為每年120元、240元、360元、480元、600元、720 元、840 元、960 元、1 080 元、1 200元10個檔次［2］。以每年繳納1200元的標準為例，如果城鎮居民繳納15年養老保險費的話，60歲以后每月可以領取184.5元的養老退休金。農村居民養老保險政策與城鎮居民養老保險政策極為相似。我市城鎮居民和農村居民的退休養老金約占我市黨政機關事業單位工作人員的5%左右，約占企業職工的12%左右。由此可見，不同群體的基本養老保險類型所對應的標準差異極大，不均等程度極大。

(四）公共就業服務的不均等

就業問題是民生之本，屬于人們基本的生存權和發展權，是每個勞動者賴以生存、融入社會以及實現人生價值的重要手段，是共享社會發展成果的前提條件。我市地處粵北山區，工業不太發達，服務業也有待激活，這造成我市城鄉之間存在大量的富余勞動力。隨著黨和國家對“三農”問題的逐步重視，市委市政府和相關職能部門高度重視富余勞動力的公共就業服務工作。一方面，建立了眾多針對城市居民和農村居民的技能訓練中心和培訓基地；另一方面，高度重視我市富余勞動力的轉移工作，通過各種渠道和平臺，將那些技術型勞動力轉移到珠三角的企業或公司。然而，我們也發現，我市在公共就業服務方面還存在諸多不盡人意的地方。比如，我市的勞動力培訓基地大部分都建立在韶關市市區，少部分建立在各縣縣城，而基本上沒有在鄉鎮層面建立培訓基地，這種培訓點的結構布局很不均衡。除此之外，基地在建立之初，確實針對富余勞動力開展了較多服務培訓，然而近一兩年內，培訓次數逐年減少，培訓人數也逐漸減少。

二、韶關各縣市推進基本公共服務均等化的策略建議

推進基本公共服務均等化，有助于縮小城鄉居民在財產收入領域的差距，有助于逐步縮減城鄉居民在基本公共服務消費成本之間的過大差距；有助于緩解并縮減貧富差距，提高其可行能力；有助于逐步改善他們的生存環境，提高他們的發展機會，從而逐步消除貧困人口。針對上述現實問題，我市從以下幾個方面做出應對措施，以便順利推進基本公共服務均等化：

(一）逐步建立一體化的基本公共服務標準

“有法可依”是各級政府部門依法行政的法理依據。從這個層面來看，造成韶關各縣市基本公共服務非均等化的主要原因，在于目前我市已有的基本公共服務標準。比如說，基本醫療保險和基本養老保險的三種模式，是造成不同群體非均等化的主要原因。我市各醫療主管部門和養老主管部門就是按照現有法律法規貫徹落實各項社會保障事務。因此，在制度設計層面，要針對所有群體，制定一體化的基本公共服務標準。在義務教育領域，不管是城市學校還是鄉村學校，都應該按統一標準進行公共財政撥付；在基本醫療保險和基本養老保險領域，不管是黨政機關的公務員，事業單位的工作人員，企業職工，還是城鎮（無工作）居民和農村居民，都采用一體化的參保標準和報銷標準。只有這樣，才能有效防止不同群體對應著不同類型的標準。

(二）努力實現基本公共服務財力均等化

有研究表明，增加基本公共服務領域的財政經費是實現均等化最直接、最有效的途徑。加、美、德、英等西方發達國家的成功經驗告訴我們，基本公共服務財力均等化是實現基本公共服務均等化的重要途徑。在諸多基本公共服務領域，只有城鎮職工醫療保險和養老保險實行省級統籌，這些項目的公共服務資金來源有省級財政保障；而義務教育、城鎮居民和農村居民的醫療保險以及養老保險，都實行縣級統籌，公共服務資金都需要縣級財政解決。事實上，當前很多縣鄉財政都是“吃飯財政”，只能“保運轉”、“保工資”，根本沒有充足的財政能力來推進基本公共服務均等化。實際上，省級政府無形中真正肩負起了推進基本公共服務均等化的重擔。因此，省級政府應該在平衡和協調轄區內地區間、城鄉間以及群體間基本公共服務供給過程中扮演更加積極的角色，發揮更重要的作用，承擔更大的財政支出責任。省級政府可以通過制定省內統一的基本公共服務最低標準，然后通過提供各種補助、財政支付轉移資金、一般性撥款等多種措施途徑，促使公共資源傾斜于欠發達縣市或弱勢群體，從而縮減城鄉間、區域間、群體間基本公共服務差距，逐步最終實現基本公共服務均等化。

(三）健全規范基本公共服務實施機制

美國經濟學家道格拉斯·諾斯認為，僅有良好的制度設計是遠遠不夠的，還得有良好的制度實施機制。事實上確實如此。基本公共服務均等化是一套系統的供給流程，期間包括基本公共服務決策機制、提供機制、評估機制、監管機制和問責機制等運作機制。即便有了充足的基本公共服務財政經費，即便有了全市一體化的基本公共服務標準，也不足以保障均等化目標的實現。假如上述五種實施機制中的任何一個環節偏離了制度設計初衷，勢必會背離基本公共服務均等化目標。因此，我市應該逐步健全和規范基本公共服務的實施機制。首先，要創新基本公共服務的決策機制，確保決策結果符合廣大民眾的真實意愿；其次，要創新基本公共服務的提供機制，充分利用政府、市場以及社會等多種綜合力量，力求實現多元化的服務提供方式；再次，健全規范基本公共服務的評估機制，對政府的基本公共服務供給績效開展測量評估，保障服務結果能夠滿足民眾需求；最后，強化基本公共服務的監管機制和問責機制，對政府基本公共服務供給過程實施持續的全面監管，并對導致不良服務后果的相關領導和服務部門實行相應的服務問責，從而建立一種良性的懲戒機制。

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［1］廣東省人民政府.廣東省基本公共服務均等化規劃綱要(2009-2020 年）［EB/OL］.［2009-12-14］.http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/200912/t20091214_11575.html.

［2］韶關市人民政府.韶關市城鎮居民社會養老保險試點實施辦法［EB/OL］.［2011-12-31］.http://www.shaoguan.gov.cn/website/portal/html/002009/2011/98320_0.html.