勿以善小而不為 勿以惡小而為之——河南省永城市“六小警務”模式理論解讀

王龍天

(河南警察學院，河南鄭州450046)

引言

中小城市是我國經濟社會發展的重要基地，也是抑制違法犯罪、確保社會和諧穩定的主戰場。自秦設置郡縣開始，古賢就已經認識到“郡縣治，天下安”的道理。中國歷史上也形成了“積少成多”、“集腋成裘”、“勿以善小而不為”、“積流成河”、“防微杜漸”、“積沙成堆”、“涓涓細流”等富有哲理的成語和典故，教育人們從小處著手、從基本問題著手，注意解決小問題、小矛盾，避免因小失大。歷史經驗證明，中小城市社會治安的好壞直接決定了整個社會治安的好壞。中小城市犯罪控制做好了，整個社會的犯罪率就會大幅下降。在這一方面，無論是公安高層，還是基層，一直以來都是非常重視并且親力親為的。如近年來公安系統開展的“大接訪”、“大走訪”等活動，組織開展的諸如治理自行車被盜問題專項行動、“打四黑除四害”專項行動等等，都是著眼于“化解小矛盾”、“調解小糾紛”、“排查小隱患”、“辦理小事情”、“查處小案件”、“解決小困難”，從而確保了社會大局平穩、和諧。河南省永城市黨委政府及政法機關，尤其是永城市公安局非常重視本地治安管控工作，在全力做好社會治安管控工作中，牢固樹立宗旨意識、以科學的警務理念為指導，以“勿以善小而不為、勿以惡小而為之”的實際行動，將“化解小矛盾”、“調解小糾紛”、“排查小隱患”、“辦理小事情”、“查處小案件”、“解決小困難”作為一項系統工程和民生工程，開創性地探索出了一條綜合解決“六小警務”的工作模式，實現了“小為大治”、“小善大安”的良好局面。永城推動“六小警務”模式，理念科學、機制健全、規范可行、操作性強、推動有力、成效顯著，不僅是公安機關立警為公、執法為民的宗旨意識的具體體現，而且是新時期社會管理創新的具體體現，也是科學的打防觀的具體體現，更是積極主動警務及零容忍警務的具體實踐。

一、永城市“六小警務”模式概況

永城市位于河南省的最東部，地處豫魯蘇皖四省七縣結合部，是典型的“一腳踏兩省，雞鳴聞三縣”地區。轄16鎮13鄉、732個行政村，人口157萬，面積2000平方公里，是河南省第三人口大縣。永城資源豐富，是國務院命名的“中國面粉城”，全國六大無煙煤基地之一，國家4A級芒碭山文物旅游區所在地，境內的河南煤化集團、神火鋁電集團均位列全國500強，有華星集團等上市企業十余家。1996年撤縣設市，是河南省加快城鎮化重點市、對外開放重點市。2004年，被確定為河南省六個重點擴權縣(市)之一，賦予省轄市經濟管理權限和部分社會管理權限，2010年位列全國經濟綜合實力百強縣第93位，并被省委、省政府確定為全省第一批省直管縣之一。

永城市設市公安局，公安局下設33個派出所，全市公安機關實有授銜人民警察630人。受特殊的地理位置影響，永城的流竄犯罪歷來突出，打防犯罪難度較大，造成永城社會治安形勢較為“脆弱”、受外來因素影響明顯的客觀事實。在傳統公安運行模式下，打防不均衡，科技含量不高，人員調配不科學，一度形成打不勝打、防不勝防的被動局面，進而造成群眾安全感和滿意度大幅下滑。

2009年8月，以邵明杰局長為黨委書記、孫棟梁政委為副書記的新一屆公安局黨委班子成立后，黨委一班人帶領全局干警以“河南公安精神”、“整體作戰法”及現代警務機制為支撐，創新警務理念，改革警務運行機制，以深度應用信息化為契機，廣泛開展社會管理創新，強化了社會管控力度，提高了社會管控能力，有效地打擊了違法犯罪活動，遏制了可防性違法犯罪，群眾安全感和滿意度飆升，整個警務工作取得了長足發展，真正實現了“發案少，秩序好，社會穩定，人民群眾滿意，黨委政府放心”的目標。

永城公安機關在強力推進社會治安管控工作中發現，一度不被重視的民間小矛盾、小糾紛、小案件、小隱患、小困難、小事情，往往容易誘發大的社會治安問題，甚至誘發命案等嚴重暴力犯罪案件，為此，永城公安機關將公安法律法規所調整涉及群眾利益、惠及民生和公眾安全感的小案(事)件統稱為“小警務”。并且根據本地實踐中通常出現的“小案件”、“小糾紛”、“小隱患”、“小事情”、“小困難、“小矛盾”等一些看似不起眼，如果不及時處理容易引發社會不安定因素，影響公眾安全感，甚至會誘發群體性案、事件的警務活動稱作“六小警務”。為此，永城公安機關制定了《永城市公安局關于創建“小警務”戰略實施意見》和《永城市公安局關于處置“小警務”案事件工作規范》，界定了“小警務”的概念，分類明確了處理“小警務”的執法細則，設置了考評、獎懲辦法，建立了一系列工作機制。永城公安機關以“三評三訪”為紐帶，深化“大走訪”開門評警活動，及時發現“小警務”線索，規范處置“小警務”，通過實施“三位一體”的“打防管控建”和實施“小警務”戰略，標本兼治，社會治安狀況得到很大改善，群眾安全感一躍提升到全省前列。

二、永城“六小警務”模式是科學打防觀的具體體現

在我國60多年的公安工作中，無論是上級公安機關還是基層公安機關都比較重視違法犯罪的打擊工作，這本是無可厚非的，但公安機關的職責不僅僅是打擊違法犯罪，還有很重要的社會管理和治安防范等工作，而且預防違法犯罪、加強社會治安行政管理更是重要的基礎性、根本性工作。可是長期以來各級公安機關“重打輕防”的觀念時刻影響和支配著公安機關的工作方向和工作重點，即使在中央政法委、中央綜治委及公安部等多次強調要“打防并舉”、要“標本兼治”，甚至黨中央國務院、全國人大常委會分別以文件和法律的形式決定后，①1991年2月19日，中共中央、國務院發出《關于加強社會治安綜合治理的決定》，提出社會治安綜合治理必須堅持打擊和防范并舉，治標和治本兼顧，重在治本的方針。1991年3月2日，七屆全國人大常委會第十八次會議，通過了《關于加強社會治安綜合治理的決定》，確認了“打防并舉、標本兼治、重在治本”的方針。1997年9月，黨的十五大報告提出，加強社會治安綜合治理，堅持打防結合，預防為主。這是針對一個時期內出現的“重打輕防”傾向，對社會治安綜合治理方針的表述做出的一定調整，但仍然包含了原方針的基本內涵。2001年9月，中共中央、國務院《關于進一步加強社會治安綜合治理的意見》明確提出，“打防結合，預防為主”是做好社會治安綜合治理工作的指導方針。要堅持打擊與防范并舉，治標和治本兼顧，重在防范，重在治本。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》強調，堅持打防結合、預防為主，專群結合、依靠群眾，加強和完善社會治安綜合治理工作機制。在政法機關尤其是公安機關仍然存在“重打輕防”的現象。

“重打輕防”現象主要表現在各級公安機關的專項打擊行動過多，如公安部層面在全國范圍內或部分省市區域內部署的專項打擊行動每年均在10～20個，②這些專項行動包括公安部單獨、公安部與國務院相關部委聯合部署以及公安部所屬業務局部署的各類專項行動。據不完全統計，多數專項行動都需要公安派出所參與，實際上形成了全警參與的格局。省、市及地方組織的各類專項行動或類似的專項活動更是要求公安派出所民警全員參與，并與績效考評掛鉤。各級地方公安機關在本省市區域內部署的專項行動更是接連不斷，并有具體的工作目標和打擊處理指標，各類專項行動要和績效考評工作掛鉤。績效考評工作本是一項督促檢驗各級公安機關成效的科學評價方法，但是由于考評指標體系設置不科學，公安機關的安全防范成效不易考評，而打擊處理數等是直觀的數字，容易量化考評，因此打擊處理違法犯罪成為績效考評的主要內容，這就引導各級各類公安機關圍繞績效考評指標來部署工作。即使在2010年河南警務改革之后，各省轄市公安派出所的各個大隊仍然存在隱性的打擊處理指標。如某次調查中特意詢問是否有打擊處理任務，刑警大隊的民警講現在沒有具體的打擊處理任務數，但是每月要對打擊處理任務數等指標進行考核排名，并根據排名情況予以獎勵，年終對于總體排名靠前的大隊長予以提拔重用和獎勵，對于連續三次排名靠后的則予以免職等處理。同樣對于交巡警來說，每月也要對其處罰額、處罰人數等進行排名，以便獎懲。①這些做法其實與上級公安機關的要求是不相符的。如2010年9月30日，河南省副省長、省公安廳黨委書記、廳長秦玉海就明確提出來要修改省公安廳的績效考評指標，省公安廳不考核過程、不考核具體打擊處理指標，只考核警務工作效果，考核群眾對公安工作的滿意度及群眾的安全感。正是這種“重打輕防”的做法，導致公安基礎工作薄弱，忽視安全防范工作，進而形成“打不勝打、防不勝防、疲于應付”的態勢，②對 此狀況有大量富于思考、有責任心的基層民警憂心忡忡，普遍認為這種狀況不利于警務工作長遠、有序、科學發展，不利于公安隊伍的健康發展，不利于社會治安問題的解決，更談不上中原經濟區建設的治安保障問題。甚至有個別民警為了打擊處理數還偽造案件、一案三處理、花錢買案件、擴大打擊面，③個 別民警偽造案件的做法不一。在一次公安民警教育培訓工作會議上，一省轄市公安局副局長提出要避免受偽造案件民警的影響，據了解參與偽造案件的民警已經受到法律的追究。一案三處理是抓獲一名違法犯罪嫌疑人，先實施治安拘留，完成一個治安拘留的任務，而后再轉為勞動教養，大約一個月后，再由辦案單位以發現新的犯罪事實為由將案件變更為刑事案件。目前有的地方公安機關的“警綜平臺”已經限制了此類案件的處理，即使出現這種情況也視為一個案件。至于花錢買案件則是將其他轄區的案件通過關系移交作為本轄區的案件。造成了廣大公安民警疲于應付、群眾也不滿意的不良局面。

近年來，永城市公安局針對當時社會治安形勢嚴峻、流竄犯罪高發、尋釁滋事案件頻發、涉訴涉法信訪上訪案件居高不下的局面，明確提出“以打開路”的工作思路，通過一系列專項治理和嚴打整治，很快扭轉了被動局面。在取得階段性打擊成效的基礎上，永城市公安局開始實施從“以打為主”向“以防為主”、“解決根源”的戰略轉移，打防管控建多策并舉，人防技防物防心防多管齊下，以實現立體治安防控目標。在打防問題上，針對影響群眾安全感和滿意度的問題多集中在“小事件”、“小案件”、“小糾紛”、“小隱患”、“小信訪”和“小難題”等“六小”問題方面的特點，強力踐行“破大案是政績，不發案也是政績”、“寧愿防范累死，也不愿破案難死”的警務工作理念，結合本地實際，創造性地以“零容忍警務”及“問題導向警務”為指導，積極實施“六小警務戰略”，致力于主動防范、積極防范。該局邵明杰局長還形象地將民間俗語“再好的紅藥不如不割口子”來形容即使破案水平再高，也不如不發案好，以此來說明搞好社會治安管控是最明智之舉。

為確保科學的打防理念能夠在“六小警務”實際工作中得到貫徹落實，永城市公安局制定了相應的警務運行機制和科學的獎勵辦法，明確了考評細則，加大了獎懲力度，取得了明顯成效。如規定對連續一個月、兩個月等轄區內刑事案件零發案的派出所分別給予1萬元至3萬元不等的獎勵，社會治安管控效果好的派出所領導和民警納入局人才庫，時機成熟時優先提拔重用。④參見永城市公安局《處置“六小警務”規范》、《“六小警務”考評機制》、《關于在全市公安機關推進“六小警務”的意見》等文件。

三、永城“六小警務”模式是公安機關立警為公、執法為民的具體體現

“立警為公、執法為民”是我黨“立黨為公、執政為民”思想在公安機關的具體體現。如何使“立警為公、執法為民”思想化為每一個公安民警的實際行動，是公安隊伍建設的一個關鍵問題。

牢固樹立宗旨意識，全心全意為人民服務是公安機關的根本宗旨，立警為公、執法為民是新時期對公安機關踐行全心全意為人民服務的具體要求。宗旨意識、服務意識是決定公安機關改革創新、維護穩定、控制違法犯罪的具有決定性的思想觀念。永城市的“六小警務”符合馬克思主義的實踐觀，包含著科學的理論和先進的理念，是學習貫徹科學發展觀的具體實踐，其本質就是民生警務，始終貫穿著民本理念、宗旨意識，體現了胡錦濤總書記“順民意、解民憂、惠民生”的要求。永城市公安局始終把服務群眾、維護群眾合法權益作為自己的根本原則和行為準則，具體表現在對待案件的處理上，以打擊侵農、坑農、害農案件為突破口，以嚴查嚴處“小警務”為抓手，嚴厲打擊各類違法犯罪活動，嚴厲打擊危害農村社會治安的流氓黑惡勢力。在對待群眾信訪問題上，不是一味地打壓維穩，而是始終以解決群眾的問題為根本出發點，確保長期穩定。永城公安機關還大力實施警務公開、開門評警、大走訪等構建和諧警民關系的系列工程，甚至將每一位局長、每一位民警的電話全部公布于眾，任何一個群眾在任何時候都可以給包括公安局長、政委在內的所有民警打電話咨詢問題、反映問題，這種親民愛民的做法，不僅贏得了廣大民眾的擁護和愛戴，而且促使永城公安機關始終以人民群眾滿意不滿意、擁護不擁護作為評判自己工作的出發點，較好地履行了自己的政治責任、歷史責任和社會責任，贏得了民心，穩定了民心，確保了經濟社會持續穩定發展。

四、永城“六小警務”模式是具有河南地域特點的社會管理創新的具體體現

河南是個農業大省，農業人口、農村地域占全省比例較大，在城鎮化、工業化及農業現代化協調發展的過程中，如何認真貫徹中央精神和省委部署，積極探索切合河南實際、具有河南特點的社會管理路子，為加快中原經濟區建設創造和諧穩定的社會環境是河南各級公安機關必須認真思考、積極應對、開拓創新并著力解決的重要問題。

在這一問題上，公安機關必須充分認識到，加強和創新社會管理，是服務群眾、改善民生的迫切要求，是解決重點領域新情況、新問題的客觀需要，是提升社會管理水平的有效舉措。要從戰略和全局的高度出發，深刻認識加強和創新社會管理的重要性和緊迫性，切實抓好加強和創新社會管理的各項警務工作。在具體的警務工作中，要把握工作方向，堅持民生優先、服務為先、基層在先，始終關注民心民生，始終以改善服務引領管理創新，始終堅持抓基層、打基礎，進一步從源頭上、根本上、基礎上改進社會管理，努力實現社會管理工作的良性循環和科學發展。永城市公安機關正是對公安機關社會管理創新的重要性、必要性認識到位，才會抓住影響社會治安的關鍵，從關注民生、解決民生、服務群眾這一重要環節，立足影響社會治安的“六小警務”，著眼長遠，既注重解決現實問題又注重加強機制建設，著力發現和解決治安問題的根源，在整個警務工作創新上實現了突破、取得了實效。

五、永城“六小警務”模式是現代世界先進警務模式在河南實施的具體體現

隨著信息時代的到來和迅速發展，特別是互聯網的誕生，統一的虛擬社會已經形成，不同國界的人們正在走上“全球一體化”的軌道。從目前的情況來看，世界政治格局呈多極化、區域化合作趨勢，經濟全球一體化則基本形成，而這種合作化和一體化的結果使得國家權力正在向超國家組織流動。這就要求警務工作要順應潮流，主動改革。在這一背景下，世界警務涌現出了諸多順應經濟社會發展的新模式，如積極主動警務、零容忍警務、情報信息主導警務等模式。永城“六小警務”模式就是現代世界先進警務模式在河南實施的具體體現。

1.積極主動警務

積極主動警務又稱問題導向警務，是通過發現和解決包括影響治安的最為微小的環境問題在內的違法犯罪根源從而控制違法犯罪的警務模式。

在傳統警務模式下，警察的快速反應被當做是提高群眾安全感的重要手段，警察機關大部分時間主要集中在對群眾的報警求助的快速反應上，這種情況下，警察處理一起案件就成為警察機關的主要工作，然而，多數情況下，類似的案事件仍然繼續發生，這種工作模式只是處理的表面現象，而沒有觸及產生警務活動的根本條件或原因，屬于治標不治本、頭疼醫頭腳疼醫腳的治標措施。在積極主動警務模式下，警察根本不再被動應付違法犯罪活動，而是將重心放在處理可能導致這些違法犯罪活動的個人或社區問題上。即公安機關將這些案件看成是社會問題的前兆，把案件發生的時間、地點、涉及人員、產生的條件與原因等作為一個系統來考慮謀劃，消除案件產生的條件，從根本上來解決這些案件的發生。積極主動警務要求提高警務效果而不是提高警務效率，即以處理實質問題為中心，要求警務工作者實現從注重反應過程的效率到注重警察工作效果的轉變。

永城市公安局正是基于積極主動警務的工作理念，全方位科學布局警力和警務工作，在成功遏制突出違法犯罪活動后，著力解決影響社會治安的“六小警務”，將警務工作重心轉移到防范上來，轉移到解決產生違法犯罪的根源上來，最大限度地實現了警務工作效果的提升。

2.信息化統領

情報信息主導警務工作是公安工作的發展方向，是公安機關改革傳統運作模式、提高效率、增強公安機關駕馭控制能力、實現精確打防的必由之路，是信息社會對警務工作提出的時代要求。情報信息主導警務理念，實質上是以公安信息為基礎，以公安信息綜合應用平臺為載體，不斷提高信息綜合分析研判能力，特別是對涉及國家安全、社會穩定的重要事件的預知、預警和處置能力，全面提升信息服務警務決策和打防管控實戰水平，夯實公安基礎，降低成本，提高效率，推動公安工作體制、機制的改革與創新。永城市公安局領導不僅要求公安局領導班子成員高度重視、深刻認識信息化在警務工作中的重要意義，更重要的是全面促進信息主導警務理念在全體民警中的深入貫徹和深度應用，同時還積極穩妥地建設了一系列符合本地警務工作實際需求的信息化基礎設施和信息主導警務運行機制。更加難能可貴的是，永城市將信息主導警務工作延伸到“六小警務”之中，全面采集有可能誘發治安問題的“小警務”的各種信息，運用現代情報信息網絡，加強分析研判預警，從而使警務工作在理念、方法、模式等方面發生了翻天覆地的變化。

3.零容忍警務

“零容忍”顧名思義就是零度容忍，不能容忍。零容忍警務是一種警務戰略，又稱生活質量警務，其核心是通過對違法行為，尤其是擾亂公共秩序及生活秩序的行為采取強有力的執法措施，以預防更為嚴重的犯罪，并最終促使犯罪率下降的一種警務運作方式。零容忍警務是破窗理論在警務工作中的具體運用，其核心表現在三個方面:一是對違法犯罪采取強硬態度。要求所有的法律都得到執行，對所有的違法犯罪分子都予以嚴懲，絕不能讓其逍遙法外。二是嚴格執法。警察一旦發現違法犯罪，不論其嚴重程度如何，均采取強制措施并依法予以處罰。也就是說，警察采取的是一種主動的進攻性的警務執法方式，不管所犯罪行的類型如何，也不管其是在什么情況下發生的，均毫不例外地予以懲罰。三是對輕微違法犯罪和擾亂社會秩序的犯罪行為予以嚴厲打擊。

零容忍政策最早是20世紀80年代美國海關為了控制毒品犯罪提出的，隨后該政策被用于處理其他違法行為。紐約市警察局是踐行此理論的典型。當時紐約以臟亂差聞名，環境惡劣，同時犯罪猖獗，地鐵的情況尤為嚴重，是罪惡的延伸地，平均每7個逃票的人中就有一個通緝犯，每20個逃票的人中就有一個攜帶武器者。后來新任警察局長布拉頓開始治理紐約。他從地鐵的車廂開始治理:車廂干凈了，站臺跟著也變干凈了，站臺干凈了，階梯也隨之整潔了，隨后街道也干凈了，然后旁邊的街道也干凈了，后來整個社區干凈了，最后整個紐約變了樣，變整潔漂亮了。

在治理違法犯罪方面，紐約警方開展清除街頭槍支、遏制學校周邊暴力、趕走市區毒販、破除家庭暴力循環、改造公共場所、減少涉車犯罪、改善道路狀況等行動，同時對警察要求養成謙恭、敬業、敬人品性，嚴格公正執法。與此同時，開展了嚴厲打擊影響生活質量的輕微犯罪，對于包括涂鴉行為、流浪乞討行為、強行洗車行為、逃票行為、制造噪音行為、未成年人飲酒行為、街頭賣淫行為、酒后駕車行為以及社區“熱點”擾民行為等均予以嚴厲打擊。經過一系列對微小警務的整治，加上對警隊的嚴格管理，使紐約的治安秩序大為改觀。這一現象被學界稱為“紐約現象”，這種警務模式被稱為零容忍警務。

零容忍警務最大的特點是對輕罪的重拳出擊，對以前不夠重視的小的、卻又影響人們生活和社會秩序的違法犯罪行為進行了嚴厲的打擊。這一警務政策是主動型警務，最大限度地壓縮可能出現違法犯罪的時間與空間，及時修補破窗，不容忍輕微的違法行為，側重預防輕微違法行為向嚴重犯罪行為轉變。

永城市公安機關實施的“六小警務”模式正是零容忍警務的具體體現和實施。永城市公安機關對影響群眾安全感和滿意度的“小事件”、“小案件”、“小糾紛”、“小隱患”、“小信訪”和“小難題”等“六小”問題歸納梳理，限期整改，整章建制并向當事人反饋，不僅強力壓縮了違法犯罪空間，而且也從根源上減少了大案要案發生和存在的土壤，產生了良好的“沙堆效應”。小案的減少，使大案惡案明顯減少，使刑偵部門從“打不勝打”的“怪圈”中解脫出來，可以主動地集中優勢兵力攻克大案，真正實現了以防助打，打防均衡，主動駕馭，取得了較好的社會效果。