我國禁止令制度實施的困惑與完善進路

程 偉，庹宴彬

(1．四川警察學院，四川 瀘州 646000;2．四川省大竹縣司法局，四川 達州 635100)

我國刑法中的禁止令，是指對判處管制、宣告緩刑的犯罪分子，人民法院可以根據其犯罪情況，禁止其在管制執行期間及緩刑考驗期間內從事特定活動，同時禁止其進入特定區域與場所。第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《刑法修正案(八)》第二條明確規定了社區矯正的適用對象，禁止令制度首次為實體刑法所確認。筆者以為，禁止令制度并非是一種新的刑罰，而是對管制犯、緩刑犯具體執行監管措施的革新。禁止令作為一項新的制度，從創設到執行實施的時間較為短暫，面臨諸多問題。因此，探求該制度實行中的問題與困惑，尋找并構建該制度完善的合理進路便成為禁止令制度司法實踐的題中應有之義。

一、禁止令制度創設背景之界定

筆者以為，禁止令制度的創設背景的界定，涵蓋了以下三個方面的“必然”:

(一)寬嚴相濟刑事政策的必然結果

禁止令制度的針對對象是管制犯與緩刑犯。刑法中的緩刑制度，是涉及刑罰裁量和執行的一種制度，是指刑罰附條件的不執行而又存在執行的可能性的情形。它是寬嚴相濟刑事政策從寬方面的刑罰制度［1］。寬嚴相濟中的“寬”來自于懲辦與寬大相結合的“寬大”，它確切的含義是輕緩，正如陳興良教授所言，“在刑法中，輕緩的表現方式也是多種多樣的，包括司法上的非犯罪化與非刑罰化以及法律上各種從寬處理措施”［2］。禁止令不是一種新的刑罰，只是一種對管制犯、緩刑犯具體執行監管的非刑罰化措施。它是為了保障和強化管制、緩刑等社區矯正刑罰的刑罰效果而針對現階段社會轉型運動時期所進行的一項社會管理創新模式。非監禁刑罰體現的是寬嚴相濟“寬”的一面，那么針對緩刑犯與管制犯提出的禁止令則體現的是“嚴”的一面，寬嚴相濟既非完全傾向于寬松，也非完全傾向于嚴厲。在對犯罪情節輕微，悔罪態度好，社會危害性不大，人身危險性相對較小的犯罪分子判處管制、緩刑的同時，根據案情需要實施禁止令，對于在寬松的非監禁刑罰里宣告嚴格的禁止令，則可以認為禁止令制度真正做到了寬嚴相濟，“只有把寬和嚴兩方面都有機地結合起來，才能體現一個完整的刑事政策”［3］。在當今建設有中國特色的社會主義法治的大背景下，任何一項新的刑事法律制度都不應該違背基本刑事政策，而刑事政策的落實恰恰需要禁止令這樣的新型制度來加以體現。

(二)社區矯正工作中執行監管的必然要求

我國現階段已有97%的地(市、州)、94%的縣(市、區)和89%的鄉鎮(街道)已經開展了社區矯正工作，其規模和覆蓋面進一步擴大，社區矯正人員大幅增長，并將持續一段時間。全國社區矯正工作面臨著新的挑戰，同時也對進一步統一與規范社區矯正實施工作提出了更高的要求。社區矯正工作是推進社會管理創新的重要內容，是加強特殊人群管理的重要手段。建立和完善適應寬嚴相濟刑事政策要求的社區矯正工作體系，加強對社區矯正人員的管理、教育和幫扶工作，幫助他們順利融入社會，減少重新違法犯罪，是司法行政機關的一項重要任務［4］。2012年3月1日，《社區矯正實施辦法》正式施行，明確了社區矯正的執行監管措施，而禁止令制度無疑是對具體執行監管措施的有力革新舉措。“隨著禁止令制度的創設，社區矯正工作的進一步深入規范開展，過去對管制犯，緩刑犯在實際執行中所存在監管乏力乃至缺位問題必將得到有效解決。”［5］

(三)刑罰立法科學化、行刑社會化的必然趨勢

禁止令針對的對象是管制犯與緩刑犯，其中管制屬于非監禁刑罰，緩刑則是附條件的不執行原判刑罰，同樣也具有非監禁性。兩者均體現了以社會為本的行刑社會化理念。這種具有社會開放性的行刑理念，必然要求科學的刑罰立法，禁止令制度的創設正是在這樣的需求下產生的。有學者提出禁止令是我國保安處分刑法化的開端，建議我國刑法設專章或通過刑法修正案系統規定保安處分體系，形成刑罰與保安處分并存的二元化刑法結構［6］。筆者暫且不談這種觀點的正確與否，但至少能看出禁止令制度的創設并非空穴來風，而是與科學刑事立法和行刑社會化對應的結果。刑罰社會化貫穿刑事立法、刑事司法、刑罰執行的全過程。在符合刑罰輕緩化的立法理念下，創設非監禁刑及監禁刑的替代制度，為刑罰社會化提供了制度資源。在司法上，賦予法官自由裁量權，使法官通過裁判增加非監禁刑的適用。在刑罰執行上，一方面改革監獄制度，保障罪犯同社會保持正當的聯系，例如，保護罪犯監禁與通信的權利以及通過各種媒介獲知社會新聞的權利等;另一方面推進社區矯正和恢復性司法在非監禁刑中的作用，使行刑機構、犯罪人、受害人與社區實現互動，最終實現罪犯的再社會化。

二、我國禁止令制度法律淵源之解讀

(一)禁止令制度的執行主體

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合制定的《關于對判處管制、宣告緩刑的犯罪分子適用禁止令有關問題的規定(試行)》(以下簡稱《適用禁止令規定》)第九條明確規定，禁止令由司法行政機關指導管理的社區矯正機構負責執行。國家社區矯正管理局已經成立，隸屬于司法行政機關，由司法部到基層司法局層層對應。《社區矯正實施辦法》第三條規定:“司法所承擔社區矯正日常工作。”筆者認為，社區矯正本來就應當成為司法所的一項工作職能，由基層司法所來完成禁止令制度的執行可謂“一步到位”的良好效果體現。

(二)禁止令制度的執行程序

禁止令制度的執行程序主要包括以下兩個層面:一是執行期限。《適用禁止令規定》第六條規定:禁止令的期限既可以與管制執行、緩刑考驗的期限相同，也可以短于管制執行、緩刑考驗的期限，但判處管制的，禁止令的期限不得少于三個月，宣告緩刑的不得少于二個月。判處管制的犯罪分子在判決執行以前先行羈押以致管制執行的期限少于三個月的，禁止令的期限不受前款規定的最短期限的限制，禁止令的執行期限從管制、緩刑執行之日起計算。《適用禁止令規定》第十三條規定:被宣告禁止令的犯罪分子被依法減刑時，禁止令的期限可相應縮短，由人民法院在減刑裁定中確定新的禁止令期限。可以看出，《適用禁止令規定》中并沒有對禁止令制度的消滅作出規定，然而在《社區矯正實施辦法》中其消滅制度有了規定。二是違反禁止令的后果。《適用禁止令規定》第十一條規定:判處管制的犯罪分子違反禁止令，或者被宣告緩刑的犯罪分子違反禁止令尚不屬情節嚴重的，由負責執行禁止令的社區矯正機構所在地的公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十條的規定處罰。《適用禁止令規定》第十二條規定:被宣告緩刑的犯罪分子違反禁止令，情節嚴重的，應當撤銷緩刑，執行原判刑罰。同時規定，違反禁止令具有下列情形之一的，應當認定為“情節嚴重”:三次以上違反禁止令的;因違反禁止令被治安管理處罰后，再次違反禁止令的;違反禁止令，發生較為嚴重危害后果的;其他情節嚴重的情形。

(三)禁止令制度的執行監督及執行標準

《適用禁止令規定》第十條明確了禁止令的執行監督機關，規定人民檢察院對社區矯正機構執行禁止令的活動實行監督。發現有違反法律規定的情況，應當通知社區矯正機構糾正。《適用禁止令規定》中沒有明確規定執行標準，其主要問題反映在接觸特定人的標準問題上，即什么程度的接觸符合禁止令制度的違反。筆者以為，在信息網絡發達時代，人與人接觸方式的多樣性導致了模糊性的產生，因此有必要明確執行的標準。

三、禁止令制度執行現狀的困惑與反思

《刑法修正案(八)》中提出的被判處管制和緩刑的犯罪分子可以適用“禁止令”，同時“兩院兩部”聯合配套頒布的《適用禁止令規定》也施行一年。在全國各地出現了許多判處禁止令的案例中，筆者發現禁止令的令行禁止判下來容易，可是要具體執行到位則較為困難。對于“新生物”，禁止令制度執行還處于“摸著石頭過河”的階段。

(一)問題與困惑

1．“無法可依”的執行主體

“兩院兩部”聯合制定的禁止令適用規定中明確規定禁止令由司法行政機關指導管理的社區矯正機構負責執行。《社區矯正實施辦法》對于執行主體做了明確規定，但這也只是“兩院兩部”聯合制定的一個規則，并非立法。執法沒有立法保障，司法所沒有法定的執法權，工作要想開展困難頗多，司法行政機關目前在基層的現狀“良莠不齊”。基層司法所中的工作人員太少，而工作職責較多，任務繁重。人員配備不齊，裝備建設簡陋，力量薄弱的執行主體很難保證禁止令制度的執行到位。這就直接導致了作為執行主體的司法所職能被薄弱化，禁止令制度的順暢實施也就無從保證。

2．經費短缺的執行過程

沒有經濟基礎的支持，法律便無法執行。司法所作為執行主體在執行過程中，經費嚴重不足，沒有任何財、物力的保障，便無法做到對犯罪者真正意義上的監管，也就更不要談投資較高科技手段監管。這樣一來就不容易發現監管對象是否違反禁止令制度，相當于“脫管”。

3．協調不力的執行部門

禁止令制度從宣告到執行的程序，體現為人民法院宣告禁止令后交由地方司法行政機關執行，犯罪者違反禁止令后須提請公安機關處罰，整個過程由人民檢察院實施監督。如何協調三機關在禁止令執行中的關系頗為重要。禁止令的實施需依靠公安機關加以落實。其中公安機關是否配合，流程是否拖延導致了協調不力的局面出現。執行和處罰是分離的，處罰權在公安機關，這樣司法所在執行中對監管對象的震懾效果不足。

(二)問題之反思

首先，禁止令制度的執行主體——社區矯正機構自身先天不足，后天建設投入也不夠。社區矯正制度本身就是一個在沒有立法的情況下運行多年的制度，法律支撐上先天不足，配套機構設施先天不足，因此在發展上形成了“瓶頸”。其次，相關部門的統一協調能動性還不夠默契，僅僅依靠社區矯正機構就保證禁止令制度的執行到位非但不可能，而且監管對象也總會“鉆空子”。因此，必須建立嚴密的監管網才能確保執行的效果。有學者指出根據我國法律體系和相關立法精神可以認知社區矯正機構雖然是禁止令制度的執行主體，但公檢法司各部門之間的合理分工、積極配合與有效制約是確保非監禁刑禁止令的執行效果的重要環節［7］。筆者也贊同此觀點，應當首先明確公安司法機關各部門的分工后才能做到統一與協調。再次，禁止令制度的司法實踐剛起步，須隨執行深入積累合理的執行措施與方法。各地也涌現了一些可行的具體執行措施，例如威海文登市法院在審理的一起未成年人刑事案件中，禁止未成年人去酒吧、酒店、夜總會以及網吧等場所。在發布禁止令之前，與當地司法行政部門進行了溝通，并把該未成年人的父母、所在基層組織負責人及未成年人的兩個朋友一起約到了法院，給他們發了一份《關愛通知書》，讓家人和朋友協助禁止令的執行［8］。

四、禁止令制度執行之完善進路

(一)建立嚴密監管的網絡

建立嚴密的社區監管網，需要整個社會與禁止令制度執行的配合，體現在相關部門的配合與社會組織的配合等方面。在當前社區建設一體化的背景下，構筑一張“協助執行”的社會監管網格，并明確各部門的相關社會責任，建立監管失位的責任追究機制。通過建立這樣一個“密網”，讓禁止令制度的執行落到實處。要對被適用禁止令的罪犯構造一個積極引導和督促的教育跟蹤網絡，應當以社區矯正機構為主導，以罪犯的親友為輔助，加上社區基層組織協助，并配備現代化、信息化的電子監管設備落實禁止令［9］。

(二)健全協調工作的機制

完善相關的工作機制和部門協調工作機制，統一互動，把執行禁止令制度作為社區矯正工作中的一項重要任務。人民法院宣告禁止令后交由地方司法行政機關執行，違反禁止令的由公安機關處罰，過程中由人民檢察院監督。在此基礎上建立統一聯動的從宣告到執行的工作機制。

(三)出臺相應的法律規范

筆者建議在適當的時機頒布《社區矯正法》，把禁止令制度寫入該法中，讓立法來保障執行機構的執法權，期望《社區矯正實施辦法》的施行正是在為社區矯正的立法打基礎，期望禁止令會在社區矯正法里作為一項專門的制度加以規定。有理由期待禁止令制度在有法律依據的保障下，相關問題就會迎刃而解，禁止令制度的執行將會真正做到“令行禁止”。

［1］馬克昌．“寬嚴相濟”刑事政策與刑罰立法完善［J］．法商研究，2007，(1):7．

［2］陳興良．寬嚴相濟刑事政策研究［J］．法學雜志，2006，(1):21．

［3］陳興良．寬嚴相濟刑事政策研究［J］．法學雜志，2006，(1):18．

［4］依法規范實施社區矯正加強和創新特殊人群管理，司法部副部長郝赤勇就《社區矯正實施辦法》答記者問［EB/OL］．http://www．legaldaily．com．cn/bm/content/2012 －02/15/content_3351521．htm?node=20730，2012 － 02 －15．

［5］最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部有關負責人就《關于對判處管制、宣告緩刑的犯罪分子適用禁止令有關問題的規定(試行)》答記者問［EB/OL］．http://www．moj．gov．cn/index/content/2011 － 05/04/content_2635817．htm，2011 －05 －04．

［6］張勇．禁止令:保安處分刑法化的試金石［J］．湖南師范大學社會科學學報，2011，(06):68．

［7］詹菊生．禁止令:刑罰制度的重大創新［N］．人民政協報，2011－05－19．

［8］史芳菲．司法實踐中禁止令面臨的具體問題初探［J］．法制與社會，2011，(11):194．

［9］顧俊怡．孫松俊．完善禁止令執行及其監督工作的若干思考［J］．法制與社會，2011，(10):167．