官僚制理論及其批判

徐永江

（河北經貿大學公共管理學院，河北 石家莊 050061）

在西方的行政管理發展史上，官僚制是行政管理理論發展史的里程碑，他體現了超越以前一切文明的重要技術進步。甚至可以這樣說，研究公共行政學，對官僚制的研究是不可逾越的。對于官僚制，人們非常青睞他的理論架構，然而在理論與現實之間存在著很大的反差。作者試圖通過對管理體制理論的發展及其演變做出梳理，并且對理論的發展做出分析，通過對官僚體制的分析得出對中國政府管理的啟示。

一、官僚制的定義及其演變發展

官僚制的內容及其豐富，官僚制又稱“科層制”，它是一種理性化的管理組織結構，它的基本職能是執行決策者的經任命產生的官員所組成的大型組織。它必須遵循一套特定的規則與程序，有明確的權威登記，權責自上而下傳遞。

早在18世紀，西方學者就開始研究官僚制了，關于“官僚制”這一術語第一次出現時在法國哲學家格里姆的一封信中。到19世紀,官僚制被認為是一種政府的形式，這種征服形式的權力掌握在各個層級的官員手中。到19世紀后期美國學者威爾遜發表《行政研究》，他提出了“行政學研究的目的在于政府應該做什么工作，政府應該怎么樣用盡可能少的成本去完成這些工作”。他又進一步的提出了政治二分法的原則，后來古德諾又將這一原則發揚光大。到20世紀，馬克斯.韋伯提出“理想型”官僚組織理論，他的理論是建立在整個社會“理性化”的基礎之上的，他認為任何的一種組織都是是建立在一種權力之上，如果這個組織沒有某種權力作為基礎，那么他就不能正常的運行。韋伯認為理性——合法的權威才是理想組織形式的基礎。韋伯的官僚制是以法理的權威為基礎的，采用嚴格的規章制度來約束其成員的行為，是為高效完成工作任務的管理方法，是時代的進步，解決了傳統社會組織管理的缺陷，以標準化的結構和秩序化的流程和規范化的管理模式建立秩序。自從韋伯提出理想官僚制以后，相關研究浩瀚如煙海，官僚制在他所產生的那個年代產生了很積極的作用，韋伯所提出的官僚制，以其精巧合理的層級結構、平等固定的法治精神、專業化分工，拋棄了經驗管理過程中的人治因素，糾正了當初政府任人唯親，下級對上級的依附作用，對官員決策的任意性和不可預測性等弊端給予糾正，倡導官員職業化，克服了當初黨政分離對政府行政的影響，提高了政府的效率。官僚制強調制度的重要性，對西方資本主義精神的發展起到了重要的作用，推動了西方社會的發展。然而在學術發展史上，對官僚制的研究卻“鮮有正面形象”，因為“官僚制”的優越性是在其“理性”的前提下實現的，然而現實并不以我們的假設所運行，“理性化的官僚組織理論”自從提出的那一刻起就像所有理論一樣受到很多人的質疑和批判。

二、對官僚制理論的批判

官僚制是以理性為基礎的，祛除了人性因素。把人認為是一個個機械化的零件，這樣必然會把人的關系轉化為物的關系，從而產生冷漠的官僚體系，降低組織的效率。

官僚制強調制度和程序的作用，過分強調制度和程序就會限制了個性的發展，使他們墨守成規，規避風險，造成管理人員不求無功但求無過，對創新型人才的培養非常不利，同樣也阻礙了優秀的人才進入組織。

官僚制強調等級制度和權力的集中，權力的過分集中就會使權力無限的膨脹，這種膨脹的結果是官員愛權、貪權，對民主造成極大的威脅，從而使組織的效率降低。

官僚制是一種缺乏競爭的制度，薪酬的獲得是依靠層級的制度安排，與個人的勞動績效關系不大，這樣會造成人浮于事，干事缺乏動力，形成了論資排輩的不良現象，進而影響了工作效率。

官僚制的專業化分工和等級鏈的制度，過分強調專業化分工和等級鏈就會使機構發展的比較臃腫和“專業畸形”，內部協調和溝通變得困難，信息傳達失真，從而降低組織的效率。

三、官僚制對中國政府的治理的啟示

針對于我國當前政府行政管理的問題，解決官僚制對我國行政管理的問題既要發揮官僚制的優勢，又要結合我國的國情改善官僚制度的局限和不足。我們既要繼承官僚制的精髓，又要拋棄他的糟粕，要想實現這一點，我們應當做到以下幾點：

（一）實現行政管理的理性化，法制化和科學化

我們要借鑒官僚制的理性主義，因為當前的中國是人情關系為主導的社會關系，所以我們要科學的設置組織機構和崗位，提高人民的法律素質，消除權大于法的現象，實現全面的法治，增加管理的技術性和科學性，形成有效的行政組織體系。

（二）全面實現以人為本

社會是人化的社會，我們要避免物化的社會，全面克服官僚制中僵化的制度，我們要轉變觀念，堅持以人為本，技術領先，豐富官僚制對人性的需要，給人以關懷，實現人的主體性。在行政人員的選拔、錄用和晉升中，堅持德才兼備，重視對人員的知識、技術培訓和能力的提高，從而保證在各級管理崗位上有高素質的技術和專門人才。

（三）堅持變革與組織創新

公共行政組織作為一個變化發展的系統,它是整個社會大系統中的一個分系統。隨著社會的發展和環境的變遷,行政組織也必須隨之不斷作出相應的自我調適與變革,以達到與外界環境的動態平衡。只有突破官僚制邏輯思維的局限,才能產生創造性的全新成果，調整政府職能結構，轉變和重新定位政府職能，改革政府人事制度，推行和完善公務員制度加強民主法制建設，運用法制化提高行政組織的理性化程度，防止官僚集權，更新組織文化，樹立現代行政觀念。

（四）建立新的競爭、激勵、參與機制

引入競爭機制，激發人的創造性和主動性，提高政府管理效率，降低政府管理成本，增強政府活力以適應社會的需要。利用激勵精神改革政府人事制度，鼓勵創新，改革內部用人制度，嚴把“進口”關，合理實行聘用制、勞動合同制，競爭上崗，擇優錄用，科學考核。引入參與機制，了解民情，體現民意，集中民智，為公眾提供便捷有效的制度化參與和利益表達渠道，加強民眾監督，統籌兼顧各方利益。

總體而言，盡管官僚制組織模式存在如上自身難以克服的種種弊端，但它所體現出的“官僚制精神”在今天不但沒有過時而且應該為任何社會組織所提倡和鼓勵這種官僚制精神體現為建立在理性精神支配下的法制觀念、契約觀念等秩序化價值。在建構官僚制組織時，由于各種主觀和客觀限制，理想難以成為現實。我們去評價韋伯及其官僚制理論時，要站在時代的角度，不能單一的去肯定或鄙棄，而是應客觀地去認識，有選擇的去借鑒，理智的去改造，與時俱進的去發展，堅持科學與價值的統一，堅持工具理性與價值理性的統一，創建中國特色的“官僚制”。我們要明確官僚制理論在我國是有生命力和發展空間的，在此，我們可以吸其精華棄其糟粕，借他山之石，完善我國的行政管理理論，指導我國的行政實踐。

[1]馬克斯.韋伯.經濟與社會[M].北京：商務印書館，1997.

[2]周瓊.對理性官僚制批判的反思.哲學與政治，2010.