國庫行政處罰制度中存在的問題與建議

郭靜紅

（中國人民銀行克拉瑪依市中心支行，新疆 克拉瑪依 834000）

一、存在的問題

（一）國庫行政處罰的制度依據(jù)滯后,不能適應國庫業(yè)務的發(fā)展

目前，人民銀行國庫具有執(zhí)法檢查權(quán)的業(yè)務有國庫經(jīng)收業(yè)務、國庫集中收付業(yè)務、國債業(yè)務和代理國庫業(yè)務，其中有行政處罰權(quán)的只有國庫經(jīng)收業(yè)務。人民銀行對國庫經(jīng)收處在經(jīng)收稅款中的違規(guī)行為進行處罰，處罰的依據(jù)主要包括《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》（中國人民銀行令[2001]第1號），《金融違法行為處罰辦法》（中華人民共和國國務院令第260號）于1999年印發(fā)，《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》（銀發(fā)[1994]254號）。

一方面，三項制度辦法制定的時間較早，最長的已實行了近20年，最短的也已實行了12年，在時間上跟不上當前國庫業(yè)務的發(fā)展步伐。另一方面，隨著國庫業(yè)務的發(fā)展，對于新系統(tǒng)和新業(yè)務，三項制度辦法沒有相應的規(guī)定和依據(jù)，已不能很好地指導國庫實際工作。如財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)上線運行后，對于電子繳稅這種新型的國庫經(jīng)收業(yè)務，實際工作中經(jīng)常會遇到代理銀行延遲發(fā)送電子繳稅稅款，形成延遲報解的違規(guī)行為，而《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》中對此沒有相關(guān)的制度依據(jù)和處罰依據(jù)，無法有效指導國庫實際業(yè)務工作。

（二）國庫行政處罰的標準不夠明確，容易造成理解的偏差和執(zhí)行上的不規(guī)范

國庫行政處罰制度依據(jù)中對國庫經(jīng)收處延解預算收入的行為無明確處罰規(guī)定，如《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》第十三條規(guī)定“國庫經(jīng)收處收納的預算收入，應在收納當日辦理報解入庫手續(xù)，不得延解、占壓和挪用；如當日確實不能報解的，必須在下一個工作日報解。”而對應的罰則條款中僅對占壓和挪用預算收入的行為規(guī)定了處罰標準，對延解的行為無明確的處罰規(guī)定，如第四十一條第一小項規(guī)定“商業(yè)銀行、信用社占壓、挪用所收納稅款的，按《金融違法行為處罰辦法》予以處罰”。

由于對稅款延解行為沒有明確的處罰標準，造成基層行理解上的偏差，從而在執(zhí)行中產(chǎn)生不同的處罰結(jié)果，不利于行政執(zhí)法的嚴肅性和規(guī)范性。經(jīng)調(diào)查，有的基層行將國庫經(jīng)收處延解預算收入的行為視作占壓行為，按照《金融違法行為處罰辦法》第二十二條“金融機構(gòu)不得占壓財政存款或者資金。金融機構(gòu)占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款；對該金融機構(gòu)直接負責的高級管理人員給予撤職直至開除的紀律處分，對其他直接負責的主管人員和直接責任人員給予降級直至開除的紀律處分”的條款予以處罰；有的基層行將國庫經(jīng)收處延解預算收入的行為視作壓票行為，按照《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》第四十一條第五小項的規(guī)定“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國庫和國庫經(jīng)收處壓票不按規(guī)定入賬的，按《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》的有關(guān)條款進行處罰”，而《違反銀行結(jié)算制度處罰規(guī)定》第十六條規(guī)定“銀行違反銀行結(jié)算，任意壓票、退票、截留、挪用結(jié)算資金，按結(jié)算金額對其處以每天萬分之七罰款”。

（三）國庫行政處罰的方式不統(tǒng)一，簡易行政處罰程序未明確

國庫行政處罰，處罰對象主要是商業(yè)銀行、信用社，國庫行政處罰納入人民銀行行政處罰，執(zhí)行人民銀行行政處罰規(guī)定。由于目前人民銀行行政處罰多執(zhí)行一般程序，行政處罰規(guī)定中未明確是否適用簡易程序，從而造成實際工作中處罰方式上的不統(tǒng)一，給執(zhí)行帶來困惑。如有的基層行采用現(xiàn)場執(zhí)法檢查的方式發(fā)現(xiàn)國庫經(jīng)收業(yè)務中的違規(guī)問題，采用一般程序開展行政處罰，要經(jīng)過立案—調(diào)查取證—核審—告知—聽證—行政處罰決定等環(huán)節(jié)，程序規(guī)則上較為完備，完成處罰行為的時間較長；而有的基層行依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條規(guī)定的簡易程序（即對違法事實確鑿并有法定依據(jù)、處罰較輕的行為，對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告，由執(zhí)法人員當場做出行政處罰決定）的適用條件，對于非現(xiàn)場監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，并且行為較輕證據(jù)確鑿的，采用了簡易程序的處罰方式，經(jīng)過取證—告知—行政處罰決定等環(huán)節(jié)，程序上相對簡單，完成處罰行為的時間較短。

二、相關(guān)建議

（一）加快國庫行政處罰制度建設，適應國庫業(yè)務發(fā)展的需要

針對國庫業(yè)務的發(fā)展和電子信息化程度的提高，加快國庫行政處罰法規(guī)制度的修訂和完善，盡快修訂《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》，對原有制度中一些與現(xiàn)行業(yè)務不配套、不銜接以及滯后的規(guī)定予以修訂、補充，形成一套較為完整的國庫行政處罰制度，以適應國庫業(yè)務的發(fā)展。

（二）消除國庫行政處罰制度“盲區(qū)”，增強制度執(zhí)行力度

針對國庫經(jīng)收業(yè)務的發(fā)展形勢和財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)電子繳稅的新方式，開展調(diào)查研究，尋找國庫行政處罰制度的“真空”地帶，對制度依據(jù)中與現(xiàn)時業(yè)務不配套、不銜接的地方進行修訂，對新出現(xiàn)的問題進行完善和補充，消除制度依據(jù)中的“盲區(qū)”和“空白點”，使國庫行政處罰真正做到有法可依、有據(jù)可查。

（三）探索建立國庫行政處罰的簡易程序，提高國庫監(jiān)管效果

切實發(fā)揮國庫非現(xiàn)場監(jiān)督的作用，通過國庫柜面監(jiān)督和事后監(jiān)督等途徑，對國庫經(jīng)收處出現(xiàn)的違規(guī)問題采用行政處罰的簡易程序處理，并出臺簡易程序處罰的業(yè)務指導，明確執(zhí)行標準，規(guī)范開展，通過簡易程序處罰及時進行風險預警，及時糾正違規(guī)行為，實現(xiàn)國庫監(jiān)管的常態(tài)化，預防資金風險，提高國庫監(jiān)管效果。