改革財政專戶管理方式 建立國庫單一賬戶制度

陳艷清

（中國人民銀行嘉峪關(guān)市中心支行，甘肅 嘉峪關(guān) 735100）

在健全現(xiàn)代銀行支付系統(tǒng)和財政管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立國庫單一賬戶制度，是集中管理財政資金、協(xié)調(diào)貨幣政策與財政政策、健全財政支出監(jiān)督制約機制、消減財政赤字、保證財政收入及時足額入庫、實施政府采購制度、防止腐敗的必要措施。同時，也是解決我國目前存在的財政專戶管理弊端的有效選擇。

一、目前財政專戶管理中存在的突出問題

（一）重復和分散設置賬戶，財政資金活動透明度不高

主要表現(xiàn)為同一資金性質(zhì)專項資金多頭開戶以及財政部門及預算單位內(nèi)設機構(gòu)多頭開戶兩種方式。由于對財政專戶資金與預算資金實行分賬核算、分別管理，大量的財政性資金分散于各家商業(yè)銀行，地方政府對本級財政的整體財政收支缺乏一套完整、清晰的賬簿，財政專戶資金活動透明度不高，且游離于監(jiān)督之外。還成為了腐敗的溫床。

（二）政府財政收支信息失真，直接影響到預算編制

在各級地方財政編制的預算中，只要是涉及到政府非稅收入以及財政專項資金方面的內(nèi)容都相對籠統(tǒng)，遠沒有預算收支活動明晰和具體。財政專戶資金不納入財政預算編制以及年度決算，使得地方政府預算工作的科學性、完整性大打折扣。

（三）專戶使用不規(guī)范，成了財政部門操控預算執(zhí)行進度的工具

目前，一些地方財政部門在商業(yè)銀行開設的預算外資金專戶，同時被用于收繳預算收入，由財政部門根據(jù)預算完成情況來控制預算收入入庫進度，造成大量的預算資金在財政專戶沉淀。有的地方財政部門通過開具撥款憑證將預算資金從國庫集中撥付到財政專戶中，再通過專戶分散撥給預算單位，將財政專戶作為其控制預算進程的工具，形成明顯的“第二國庫”。財政專戶成了財政部門操控預算執(zhí)行進度的工具，削弱了財政資金管理的透明度，嚴重影響了國家預算執(zhí)行的嚴肅性和真實性。

（四）存在著一定的流動性風險

大量財政專戶的存在，使得巨額財政資金存放在商業(yè)銀行。商業(yè)銀行經(jīng)營的狀況必然對財政專戶資金的流動性具有一定的風險，一旦發(fā)生流動性風險，勢必殃及財政資金。

二、建立國庫單一賬戶是根治財政專戶管理問題的選擇

建立國庫單一賬戶，將所有財政專戶都納入國庫管理，已然是市場經(jīng)濟國家普遍的做法。也是解決我國目前存在的財政專戶管理弊端的有效選擇。

（一）能夠提高財政資金效益和運行效率

財政國庫支付中心通過國庫單一賬戶將專戶資金直接撥付到收款人，可以實現(xiàn)“直達”，從根本上解決撥付“中轉(zhuǎn)”環(huán)節(jié)過多，造成截留、挪用資金的現(xiàn)象，應為有效控制財政專戶資金風險中一條行之有效的途徑。

（二）能夠提高政府財政收支活動的透明度

實行單一賬戶有利于強化國庫執(zhí)行財政管理職能和集權(quán)化支付模式的形成。國庫單一賬戶把所有的財政資金都集中到自己的賬戶中，排除了財政稅務部門自立財政賬戶的可能性，克服了預算外資金管理松散的沉疴，使預算管理進入科學、規(guī)范、有序的全新領(lǐng)域，進而增強政府權(quán)力運行的透明度和公信力。

（三）能夠?qū)︻A算執(zhí)行進行有效控制和監(jiān)督

通過制度設計和利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，對所有財政資金的收付活動進行動態(tài)監(jiān)控，對違規(guī)操作進行及時核查處理，強化預算執(zhí)行，保證財政資金支付使用的安全性、規(guī)范性和有效性。

三、地方財政專戶納入國庫單一賬戶管理的路徑

（一）修改完善國庫管理法規(guī)，健全國庫法律體系，清除建立國庫單一賬戶制度的障礙

一是修改完善《預算法》、《國家金庫條例》等法規(guī)，在《預算法》中刪除“國庫單一賬戶體系中‘體系’二字”，盡快取消財政專戶，最終實現(xiàn)“國庫單一賬戶”目標。二是制定統(tǒng)一的《國庫單一賬戶體系操作程序》、《國庫單一賬戶管理辦法》等實施細則，規(guī)范操作流程，健全監(jiān)督制約機制。三是制訂并修改相關(guān)財政專戶資金管理法律法規(guī)，為依托國庫單一賬戶實施財政專戶資金集中支付提供制度支持。

（二）改變賬戶設置,建立國庫單一賬戶制度

加快預算外資金管理改革,取消財政部門在各商業(yè)銀行開立的專戶,構(gòu)建國庫單一賬戶，將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶管理。首先，各級財政部門在屬地央行分支機構(gòu)開設國庫單一賬戶，用于記錄、核算和反映所有的財政收入和支出，并與零余額賬戶進行清算，實現(xiàn)支付。其次，在代理銀行開設零余額賬戶,它與國庫單一賬戶相互配合，構(gòu)成財政專項資金支付過程的基本賬戶。通過此賬戶可以實現(xiàn)包括專項資金在內(nèi)的所有財政資金日常支付以及與國庫單一賬戶清算。每當發(fā)生財政專項資金支付行為時，先由代理銀行將實際應支付的款項墊付給收款人，再由代理銀行與央行國庫單一賬戶進行清算，劃轉(zhuǎn)代理銀行已墊付資金。

（三）規(guī)范國庫單一賬戶中專戶資金收繳支付的方式與程序

收入方面，取消收入過渡性賬戶，專項資金收入的繳庫方式實行直接繳庫和集中匯繳。直接繳庫方式是由繳款單位或繳款人按規(guī)定，直接將資金繳入國庫單一賬戶，不再設立各類過渡性賬戶。集中匯繳方式是由征收機關(guān)和依法享有征收權(quán)限的單位按規(guī)定，將所收取的應繳收入?yún)R總直接繳入國庫單一賬戶，也不再通過過渡性賬戶收繳。

支付方面，根據(jù)不同的支付主體,對不同類型的支出,分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付。財政直接支付，即預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃,向財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)提出支付申請,財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)批復的部門預算和資金使用計劃及相關(guān)要求對支付申請審核無誤后,向代理銀行發(fā)出支付令,并通知中國人民銀行國庫部門,通過代理銀行進入銀行清算系統(tǒng)實時清算,財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。財政授權(quán)支付，即預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃,向國庫支付執(zhí)行機構(gòu)申請授權(quán)支付的月度用款限額,國庫支付執(zhí)行機構(gòu)將批準后的限額通知代理銀行和預算單位,并通知中國人民銀行國庫部門，預算單位在月度用款限額內(nèi)自行開具支付令,通過國庫支付執(zhí)行機構(gòu)轉(zhuǎn)由代理銀行向收款人付款,并與國庫單一賬戶清算。

（四）加快科技手段推廣，建立信息共享機制

加快財、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，實現(xiàn)基金征收無紙化、基金解繳一體化、財政撥款實時化、收支對賬電子化，建立信息資源共享機制，對社保基金的走向進行全過程動態(tài)監(jiān)督，規(guī)范預算執(zhí)行。

[1]鄒旭.《我國財政專戶管理淺析》，《當代經(jīng)濟》2010年第15期.

[2]詹靜濤.《現(xiàn)代財政國庫管理制度理論與實踐》.《財政研究》,2006年第4期.