中美貿易摩擦中的美國利益集團：角色、簡況及影響

喻坤鵬

（廈門理工學院人文社科學院，福建 廈門 361000）

一、利益集團在美國對外貿易政策決策中的角色

利益集團雖不是美國政府體制的一部分，卻是美國對外貿易政策決策過程的重要參與者。它們通過游說、政治捐獻、投票、影響輿論、向政府推薦人才、提供信息等方式影響對外貿易政策決策，設法使貿易政策朝著有利于他們的方向發展。利益集團也許多其他稱謂，如“既得利益集團”、“特殊利益集團”、“壓力集團”等，大都帶有明顯的貶義，暗示這些利益集團并不顧及公眾利益。戴微·杜魯門在《政府過程》（The Governmental Process）（1951）一書中使用了中性的“利益集團”概念，認為利益集團是一種“建立在享有一個或更多共同看法基礎上，并向社會其他集團或組織提出某種要求的組織。”[1]

容納利益集團參與美國對外政策決策的過程，是美國政治體制的一大特點。美國分權制衡的政治體制為多元利益政治的發展創造了良好的條件，數量龐大的利益集團歷來都在政府的貿易決策過程中扮演著其他政治行為體難以替代的角色，英國學者維爾甚至認為，美國利益集團的存在是因為“處于國會和總統之外的政黨機構力量較弱，這就造成一個真空，需要由利益集團的復雜結構來填補”。[2]也就是說，在美國政治生態圈中，除了掌握強權的國會和總統之外，主要由政黨與眾多的利益集團掌握了其余的政治力量。

正是因為利益集團的活動被美國政治體制本身所包容，因此在實際決策中，利益集團對美國的對外貿易政策決策影響很大，甚至在一些美國重要的對外貿易政策決策中起到主導作用。研究利益集團的美國學者戴斯勒曾評價到：“綜觀大部分美國歷史，這些特殊利益集團的確起到了主導作用：貿易政策太照顧他們的利益了。”確實，在美國歷史上，利益集團的院外游說活動對貿易保護主義傾向濃厚的對外貿易政策起到了重要的推動作用。這主要表現在兩個方面：其一，在美國200多年的對外貿易政策決策歷史中的絕大部分時間里，支持保護主義政策的利益集團在數量和實力上都遠遠超出支持自由貿易的利益集團。其二，這些支持保護主義的利益集團的游說活動大部分都取得成功。

二、美國利益集團簡況及對中美貿易摩擦的影響

美國的利益集團異常活躍。據統計，二十世紀九十年代美國利益集團的數量比1980年增加了50%，比1955年增加了400%。與此同時，許多利益集團紛紛將總部遷到首都華盛頓，以加大對政府和國會的游說力度。[3]另有數據顯示，利益集團在華盛頓的職業游說人員和國會議員的數量之比在2000年前后達到了17：1，利益集團的活躍程度可見一斑。

美國的利益集團實力雄厚，種類繁多，大致可分為華爾街金融集團、企業利益集團、工會利益集團、農業利益集團，宗教人權等非經濟利益集團五大類，其影響美國對外貿易政策決策的途徑及對中美貿易摩擦的影響如下：

（一）華爾街金融集團

華爾街金融集團是美國金融業利益集團的領導者，歷史悠久、實力超群。在1913年美國中央銀行未建以前，華爾街是美國一切金融力量的樞紐，比如當時的摩根銀行多次充當了實際上的美國中央銀行的角色。華爾街金融集團主要是通過影響財政部門來貫徹自己的政策主張，在過去的40年中，華爾街為財政部輸送了6位財政部長，在職時間總共加起來超過20年。

華爾街金融集團在中美貿易摩擦中的焦點，主要集中在人民幣匯率上。一部分金融利益集團的分析師認為中國人為操作人民幣匯率，導致了美國商品與中國商品相比的價格劣勢，更是導致當前全球經濟失衡的根源。也有一部分認為人民幣匯率過低雖然不是全球經濟失衡的根源，但人民幣匯率確實存在低估現象，因此人民幣升值對中國本身也有利，等等。當前美國財政部關于中國是否為“匯率操縱國”的報告，背后就有華爾街金融集團施加影響的影子。

（二）企業利益集團

企業利益集團數目眾多，財力雄厚，組織完善，對政府有很大影響。美國的各大企業大都在華盛頓設有辦事處和院外活動人員。美國的行業協會組織有也很健全，種類繁多，據統計大約有1800多個各種各樣的行業協會組織。另外，還有一些影響比較大的全國性綜合企業組織，如全國制造商協會、美國商會、全國對外貿易委員會、美中貿易全國委員會等等。企業利益集團主要通過對美國貿易代表辦公室施加影響來達成其利益主張。

企業利益集團由于與中國經貿聯系緊密，許多企業不僅向中國出口商品，還直接在中國投資設廠，建立生產基地與研發基地，將中國市場視為企業重要的海外增長動力來源地，因此對中美貿易大都持積極態度。但是在一些中國具有競爭優勢的產業領域，如紡織品制造商協會、鋼鐵協會、商業與產業協會等，面對來自中國的競爭要求政府保護的努力非常活躍。

在企業利益集團中，全國制造商協會也是近年來對人民幣匯率問題推波助瀾的主要參與者。該協會認為，中國人為干預外匯市場導致貿易扭曲，因此多次向美國貿易代表辦公室施加壓力，要求依據“301”條款對中國的不正當貿易行為進行調查與制裁，并游說國會敦促人民幣升值。但是，在人民幣升值上該協會也存在一定分歧，主要是代表大型企業利益的一方與代表中小型企業利益的一方立場出現對立：中小企業希望人民幣升值，以獲得出口貿易中的價格競爭優勢，而大型企業卻擔心采取強硬路線將導致中國對它們的在華業務實行報復，因此，代表大型企業利益一方對施壓人民升值態度消極，從而最終令該協會對人民幣匯率的立場搖擺不定。

（三）工會利益集團

工會利益集團與其他類型的利益集團相比，具有的最大優勢就是人數眾多，這也意味著選票較多，如勞聯——產聯下設60個聯合會，代表了美國1300萬工人，從而成為美國對外經濟決策過程中無法回避的一支力量。因此，工會利益集團不僅活動能力強，動員程度高，政治游說也具有其他利益集團難以企及的規模效應。另外，工會組織自從羅斯福新政以來，一直和民主黨來往密切，工會把大部分競選捐款捐贈給民主黨候選人。

在當前，隨著美國經濟的產業升級，美國一些傳統的勞動密集型產業面臨日益激烈的國際競爭，甚至紛紛破產，在此背景下，工會組織的保護主義傾向也越來越明顯，而且將矛頭開始對準在勞動密集型領域的最強大競爭者：中國。

工會利益集團是當前最積極的對華貿易保護主義推動者，其中鋼鐵工人聯合會的表現尤為突出。經濟危機惡化了美國本已舉步維艱的勞動密集型產業發展狀況，大量汽車、鋼鐵等行業的藍領工人成為突出的受害者，他們不僅難以通過對外貿易獲得直接的經濟利益，而且還面臨巨大的失業壓力。因此，隨著危機中美國勞工失業率的不斷攀升，工會利益集團旨在限制國外競爭、保護勞工就業的院外活動也越來越活躍。此外，由于工會利益集團是民主黨代表奧巴馬大選時的重要支持者，奧巴馬執政后，工會利益集團對美國政府的影響力明顯加強了。

（四）農業利益集團

農業利益集團是美國影響政府最為成功的利益集團，也是保護主義傾向最明顯的利益集團。在美國對外貿易政策決策中，經常可以看到美國農業利益集團的影子。農業利益集團的成功源于農業利益集團在國會中的政治勢力一直比較強大。在參議院中，美國憲法規定每個州都有兩名參議員的席位，中西部以農業為主的州，無論其人數多少或經濟實力狀況如何也占有兩名參議員的席位。在眾議院的許多選區里，農業集團也是影響美國國內區域政治的主要力量，其利益訴求往往會受到各方面的重視。因此，與其他利益集團相比，農業利益集團游說受到的外部阻力相對較小。在這一局勢下，美國的農業受到政府的長期保護，其中的糖、棉花等相關產業的保護尤為突出。

但是，保護主義傾向嚴重的農業利益集團在維護中美貿易關系上一度扮演著非常積極的關鍵性角色，出現這一反常現象的原因其實并不奇怪：美國有大量的對華農業出口。中國目前已經是美國大豆的最大出口國，溫家寶總理在評論中美貿易失衡時，曾用“坐著飛機吃大豆”比喻美國對中國的商品出口格局，可見中國市場對農業利益集團的重要性。因此，與其他利益集團相反，農業利益集團在歷次中美貿易摩擦中，往往成為中國考慮反制裁的目標。在2009年中美輪胎特保案后不久，中國對美國白羽雞相關產品進行的貿易救濟調查，實際上打擊的也是農業利益集團的利益。

三、結論與啟示

從中美貿易的現實來看，雖然中美貿易在總體上呈現互補的關系，但也在宏觀經濟領域的人民幣匯率、中國具有比較優勢的鋼鐵、紡織等領域、美國具有比較優勢的知識產權等領域，由于不同利益集團各自的經濟利益訴求而形成了摩擦源，中國的出口貿易在這些領域受到了來自金融利益集團、企業利益集團和工會利益集團不同程度的貿易摩擦壓力。中美貿易摩擦圍繞人民幣匯率、鋼鐵、紡織和知識產權等領域展開的事實，也證明這些利益集團的保護主義訴求得到了美國政府的肯定回應。因此，這些要求對美國國內市場進行保護，對中國相關出口產品施以懲罰的利益集團，正是中美貿易摩擦產生與發展的重要推動力量。

對中國而言，要合理應對美國主動發起的眾多貿易摩擦，首先必須重視各種利益集團的聲音及對中美貿易摩擦可能造成的消極影響。其次，利益集團對中美貿易摩擦的影響主要通過對美國貿易政策決策過程的參與來實現，且不同種類的利益集團各有不同的參與途徑與方式。中國很難直接影響到利益集團參與美國貿易政策決策的具體過程，但可以和美國政府、國會等利益集團的游說目標打交道。因此，對不同種類的貿易摩擦，中國也應有針對性的對其游說目標施加影響、進行交涉，以盡量消除或削弱利益集團的影響。最后，中國可以巧妙利用各利益集團之間的矛盾，特別是自由貿易利益集團之間、農業利益集團與其他保護主義的利益集團之間的矛盾，以促使他們的游說力量相互抵消，從而化解中美貿易摩擦。

注釋

①轉引自譚融：《美國利益集團政治研究》，中國社會科學出版社，2002年，第1頁。

②[英]M·維爾：《美國政治》，王合等譯，商務印書館，1981年，第107頁。

③Jonat han Rauch,Domoclerosis,New York,Times Books,1994,p.39.