中美貿(mào)易摩擦中的美國利益集團：角色、簡況及影響

喻坤鵬

（廈門理工學(xué)院人文社科學(xué)院，福建 廈門 361000）

一、利益集團在美國對外貿(mào)易政策決策中的角色

利益集團雖不是美國政府體制的一部分，卻是美國對外貿(mào)易政策決策過程的重要參與者。它們通過游說、政治捐獻、投票、影響輿論、向政府推薦人才、提供信息等方式影響對外貿(mào)易政策決策，設(shè)法使貿(mào)易政策朝著有利于他們的方向發(fā)展。利益集團也許多其他稱謂，如“既得利益集團”、“特殊利益集團”、“壓力集團”等，大都帶有明顯的貶義，暗示這些利益集團并不顧及公眾利益。戴微·杜魯門在《政府過程》（The Governmental Process）（1951）一書中使用了中性的“利益集團”概念，認(rèn)為利益集團是一種“建立在享有一個或更多共同看法基礎(chǔ)上，并向社會其他集團或組織提出某種要求的組織。”[1]

容納利益集團參與美國對外政策決策的過程，是美國政治體制的一大特點。美國分權(quán)制衡的政治體制為多元利益政治的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件，數(shù)量龐大的利益集團歷來都在政府的貿(mào)易決策過程中扮演著其他政治行為體難以替代的角色，英國學(xué)者維爾甚至認(rèn)為，美國利益集團的存在是因為“處于國會和總統(tǒng)之外的政黨機構(gòu)力量較弱，這就造成一個真空，需要由利益集團的復(fù)雜結(jié)構(gòu)來填補”。[2]也就是說，在美國政治生態(tài)圈中，除了掌握強權(quán)的國會和總統(tǒng)之外，主要由政黨與眾多的利益集團掌握了其余的政治力量。

正是因為利益集團的活動被美國政治體制本身所包容，因此在實際決策中，利益集團對美國的對外貿(mào)易政策決策影響很大，甚至在一些美國重要的對外貿(mào)易政策決策中起到主導(dǎo)作用。研究利益集團的美國學(xué)者戴斯勒曾評價到：“綜觀大部分美國歷史，這些特殊利益集團的確起到了主導(dǎo)作用：貿(mào)易政策太照顧他們的利益了。”確實，在美國歷史上，利益集團的院外游說活動對貿(mào)易保護主義傾向濃厚的對外貿(mào)易政策起到了重要的推動作用。這主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，在美國200多年的對外貿(mào)易政策決策歷史中的絕大部分時間里，支持保護主義政策的利益集團在數(shù)量和實力上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出支持自由貿(mào)易的利益集團。其二，這些支持保護主義的利益集團的游說活動大部分都取得成功。

二、美國利益集團簡況及對中美貿(mào)易摩擦的影響

美國的利益集團異常活躍。據(jù)統(tǒng)計，二十世紀(jì)九十年代美國利益集團的數(shù)量比1980年增加了50%，比1955年增加了400%。與此同時，許多利益集團紛紛將總部遷到首都華盛頓，以加大對政府和國會的游說力度。[3]另有數(shù)據(jù)顯示，利益集團在華盛頓的職業(yè)游說人員和國會議員的數(shù)量之比在2000年前后達到了17：1，利益集團的活躍程度可見一斑。

美國的利益集團實力雄厚，種類繁多，大致可分為華爾街金融集團、企業(yè)利益集團、工會利益集團、農(nóng)業(yè)利益集團，宗教人權(quán)等非經(jīng)濟利益集團五大類，其影響美國對外貿(mào)易政策決策的途徑及對中美貿(mào)易摩擦的影響如下：

（一）華爾街金融集團

華爾街金融集團是美國金融業(yè)利益集團的領(lǐng)導(dǎo)者，歷史悠久、實力超群。在1913年美國中央銀行未建以前，華爾街是美國一切金融力量的樞紐，比如當(dāng)時的摩根銀行多次充當(dāng)了實際上的美國中央銀行的角色。華爾街金融集團主要是通過影響財政部門來貫徹自己的政策主張，在過去的40年中，華爾街為財政部輸送了6位財政部長，在職時間總共加起來超過20年。

華爾街金融集團在中美貿(mào)易摩擦中的焦點，主要集中在人民幣匯率上。一部分金融利益集團的分析師認(rèn)為中國人為操作人民幣匯率，導(dǎo)致了美國商品與中國商品相比的價格劣勢，更是導(dǎo)致當(dāng)前全球經(jīng)濟失衡的根源。也有一部分認(rèn)為人民幣匯率過低雖然不是全球經(jīng)濟失衡的根源，但人民幣匯率確實存在低估現(xiàn)象，因此人民幣升值對中國本身也有利，等等。當(dāng)前美國財政部關(guān)于中國是否為“匯率操縱國”的報告，背后就有華爾街金融集團施加影響的影子。

（二）企業(yè)利益集團

企業(yè)利益集團數(shù)目眾多，財力雄厚，組織完善，對政府有很大影響。美國的各大企業(yè)大都在華盛頓設(shè)有辦事處和院外活動人員。美國的行業(yè)協(xié)會組織有也很健全，種類繁多，據(jù)統(tǒng)計大約有1800多個各種各樣的行業(yè)協(xié)會組織。另外，還有一些影響比較大的全國性綜合企業(yè)組織，如全國制造商協(xié)會、美國商會、全國對外貿(mào)易委員會、美中貿(mào)易全國委員會等等。企業(yè)利益集團主要通過對美國貿(mào)易代表辦公室施加影響來達成其利益主張。

企業(yè)利益集團由于與中國經(jīng)貿(mào)聯(lián)系緊密，許多企業(yè)不僅向中國出口商品，還直接在中國投資設(shè)廠，建立生產(chǎn)基地與研發(fā)基地，將中國市場視為企業(yè)重要的海外增長動力來源地，因此對中美貿(mào)易大都持積極態(tài)度。但是在一些中國具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如紡織品制造商協(xié)會、鋼鐵協(xié)會、商業(yè)與產(chǎn)業(yè)協(xié)會等，面對來自中國的競爭要求政府保護的努力非常活躍。

在企業(yè)利益集團中，全國制造商協(xié)會也是近年來對人民幣匯率問題推波助瀾的主要參與者。該協(xié)會認(rèn)為，中國人為干預(yù)外匯市場導(dǎo)致貿(mào)易扭曲，因此多次向美國貿(mào)易代表辦公室施加壓力，要求依據(jù)“301”條款對中國的不正當(dāng)貿(mào)易行為進行調(diào)查與制裁，并游說國會敦促人民幣升值。但是，在人民幣升值上該協(xié)會也存在一定分歧，主要是代表大型企業(yè)利益的一方與代表中小型企業(yè)利益的一方立場出現(xiàn)對立：中小企業(yè)希望人民幣升值，以獲得出口貿(mào)易中的價格競爭優(yōu)勢，而大型企業(yè)卻擔(dān)心采取強硬路線將導(dǎo)致中國對它們的在華業(yè)務(wù)實行報復(fù)，因此，代表大型企業(yè)利益一方對施壓人民升值態(tài)度消極，從而最終令該協(xié)會對人民幣匯率的立場搖擺不定。

（三）工會利益集團

工會利益集團與其他類型的利益集團相比，具有的最大優(yōu)勢就是人數(shù)眾多，這也意味著選票較多，如勞聯(lián)——產(chǎn)聯(lián)下設(shè)60個聯(lián)合會，代表了美國1300萬工人，從而成為美國對外經(jīng)濟決策過程中無法回避的一支力量。因此，工會利益集團不僅活動能力強，動員程度高，政治游說也具有其他利益集團難以企及的規(guī)模效應(yīng)。另外，工會組織自從羅斯福新政以來，一直和民主黨來往密切，工會把大部分競選捐款捐贈給民主黨候選人。

在當(dāng)前，隨著美國經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)升級，美國一些傳統(tǒng)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)面臨日益激烈的國際競爭，甚至紛紛破產(chǎn)，在此背景下，工會組織的保護主義傾向也越來越明顯，而且將矛頭開始對準(zhǔn)在勞動密集型領(lǐng)域的最強大競爭者：中國。

工會利益集團是當(dāng)前最積極的對華貿(mào)易保護主義推動者，其中鋼鐵工人聯(lián)合會的表現(xiàn)尤為突出。經(jīng)濟危機惡化了美國本已舉步維艱的勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，大量汽車、鋼鐵等行業(yè)的藍領(lǐng)工人成為突出的受害者，他們不僅難以通過對外貿(mào)易獲得直接的經(jīng)濟利益，而且還面臨巨大的失業(yè)壓力。因此，隨著危機中美國勞工失業(yè)率的不斷攀升，工會利益集團旨在限制國外競爭、保護勞工就業(yè)的院外活動也越來越活躍。此外，由于工會利益集團是民主黨代表奧巴馬大選時的重要支持者，奧巴馬執(zhí)政后，工會利益集團對美國政府的影響力明顯加強了。

（四）農(nóng)業(yè)利益集團

農(nóng)業(yè)利益集團是美國影響政府最為成功的利益集團，也是保護主義傾向最明顯的利益集團。在美國對外貿(mào)易政策決策中，經(jīng)常可以看到美國農(nóng)業(yè)利益集團的影子。農(nóng)業(yè)利益集團的成功源于農(nóng)業(yè)利益集團在國會中的政治勢力一直比較強大。在參議院中，美國憲法規(guī)定每個州都有兩名參議員的席位，中西部以農(nóng)業(yè)為主的州，無論其人數(shù)多少或經(jīng)濟實力狀況如何也占有兩名參議員的席位。在眾議院的許多選區(qū)里，農(nóng)業(yè)集團也是影響美國國內(nèi)區(qū)域政治的主要力量，其利益訴求往往會受到各方面的重視。因此，與其他利益集團相比，農(nóng)業(yè)利益集團游說受到的外部阻力相對較小。在這一局勢下，美國的農(nóng)業(yè)受到政府的長期保護，其中的糖、棉花等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的保護尤為突出。

但是，保護主義傾向嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)利益集團在維護中美貿(mào)易關(guān)系上一度扮演著非常積極的關(guān)鍵性角色，出現(xiàn)這一反常現(xiàn)象的原因其實并不奇怪：美國有大量的對華農(nóng)業(yè)出口。中國目前已經(jīng)是美國大豆的最大出口國，溫家寶總理在評論中美貿(mào)易失衡時，曾用“坐著飛機吃大豆”比喻美國對中國的商品出口格局，可見中國市場對農(nóng)業(yè)利益集團的重要性。因此，與其他利益集團相反，農(nóng)業(yè)利益集團在歷次中美貿(mào)易摩擦中，往往成為中國考慮反制裁的目標(biāo)。在2009年中美輪胎特保案后不久，中國對美國白羽雞相關(guān)產(chǎn)品進行的貿(mào)易救濟調(diào)查，實際上打擊的也是農(nóng)業(yè)利益集團的利益。

三、結(jié)論與啟示

從中美貿(mào)易的現(xiàn)實來看，雖然中美貿(mào)易在總體上呈現(xiàn)互補的關(guān)系，但也在宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域的人民幣匯率、中國具有比較優(yōu)勢的鋼鐵、紡織等領(lǐng)域、美國具有比較優(yōu)勢的知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，由于不同利益集團各自的經(jīng)濟利益訴求而形成了摩擦源，中國的出口貿(mào)易在這些領(lǐng)域受到了來自金融利益集團、企業(yè)利益集團和工會利益集團不同程度的貿(mào)易摩擦壓力。中美貿(mào)易摩擦圍繞人民幣匯率、鋼鐵、紡織和知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域展開的事實，也證明這些利益集團的保護主義訴求得到了美國政府的肯定回應(yīng)。因此，這些要求對美國國內(nèi)市場進行保護，對中國相關(guān)出口產(chǎn)品施以懲罰的利益集團，正是中美貿(mào)易摩擦產(chǎn)生與發(fā)展的重要推動力量。

對中國而言，要合理應(yīng)對美國主動發(fā)起的眾多貿(mào)易摩擦，首先必須重視各種利益集團的聲音及對中美貿(mào)易摩擦可能造成的消極影響。其次，利益集團對中美貿(mào)易摩擦的影響主要通過對美國貿(mào)易政策決策過程的參與來實現(xiàn)，且不同種類的利益集團各有不同的參與途徑與方式。中國很難直接影響到利益集團參與美國貿(mào)易政策決策的具體過程，但可以和美國政府、國會等利益集團的游說目標(biāo)打交道。因此，對不同種類的貿(mào)易摩擦，中國也應(yīng)有針對性的對其游說目標(biāo)施加影響、進行交涉，以盡量消除或削弱利益集團的影響。最后，中國可以巧妙利用各利益集團之間的矛盾，特別是自由貿(mào)易利益集團之間、農(nóng)業(yè)利益集團與其他保護主義的利益集團之間的矛盾，以促使他們的游說力量相互抵消，從而化解中美貿(mào)易摩擦。

注釋

①轉(zhuǎn)引自譚融：《美國利益集團政治研究》，中國社會科學(xué)出版社，2002年，第1頁。

②[英]M·維爾：《美國政治》，王合等譯，商務(wù)印書館，1981年，第107頁。

③Jonat han Rauch,Domoclerosis,New York,Times Books,1994,p.39.