后金融危機時代國際金融監管新變化與思考

陳婉霞

（廣西科技大學鹿山學院，廣西 柳州 545616）

一、后金融危機時代國際金融監管的新變化

（一）監管理念發生變化，監管力度加強

2008年的全球金融危機使全球經濟受到重創，讓全球的金融監管者意識到過度放松監管的嚴重弊端，因此國際金融機構和各國的監管者都開始致力于運用政府的力量加強對金融市場的監管力度。2009年4月，G20倫敦金融峰會決定在G7成立的金融穩定論壇（FSF）的基礎上，成立金融穩定理事會（FSB），負責制定和實施促進金融穩定的監管政策以及其他政策。2010年11月，全球銀行業監管新協議《巴塞爾協議Ⅲ》在G20首爾金融峰會上獲得通過，該協議對銀行的資本充足率、流動性監管等方面提出了更高要求。2010年7月，美國頒布實施號稱美國“大蕭條”以來改革力度最大、影響最深遠的金融監管改革法案《2010年華爾街改革和消費者保護法》。英國則在2009年2月、2009年7月和2010年4月先后頒布了《2009年銀行法案》、《改革金融市場》以及《2010年金融服務法》白皮書。通過國際金融機構和美英等國家的金融監管改革，我們可以看出后金融危機時代的監管理念由偏向放松轉變為偏向管制，加強了政府對金融市場和金融機構的干預力度。

（二）關注系統性風險，加強宏觀審慎監管

金融危機發生前，各國審慎監管的方式多為傳統的微觀審慎監管，即關注單個金融機構運行的穩定與安全。金融危機爆發后，各國監管機構意識到現代金融體系是一個規模龐大、各部分緊密相連的整體，傳統的以單個金融機構為監管對象的微觀審慎監管難以滿足監管的全面性要求，因此更加關注金融機構整體行為、妥善維護金融市場整體穩定的宏觀審慎監管模式在危機后得到國際金融監管組織以及各國監管機構的積極倡導。G20倫敦金融峰會后發布了《加強監管和提高透明度》的報告，報告中把加強宏觀審慎監管排在25項建議里首要的4條建議，由此可見宏觀審慎監管模式逐漸被國際社會所重視。為了加強宏觀審慎監管，歐盟成員國在2010年9月達成一致，決定成立歐洲系統性風險委員會（ESRB)。作為歐盟各國監管機構的協調者，該委員會的職責是制定統一的標準，對跨國金融機構面臨的風險進行評估，對宏觀審慎風險作出判斷，并提出風險警告和決策建議。

（三）治理結構發生變化，新興市場國家在全球金融監管中的地位提高

目前全球金融監管仍處于多頭監管的局面，沒有哪個國際金融組織能夠獨自承擔起全球金融監管的重任，其中，G20、FSF、IMF等具有全球影響力的國際金融組織都提出了一些監管改革的措施，共同點之一都是提高了新興市場國家在全球金融監管中的地位。2009年4月的G20倫敦金融峰會決定在由發達國家設立和主導的金融穩定論壇（FSF）的基礎上成立金融穩定理事會（FSB），成員國擴大到中國、印度、巴西等主要新興市場國家。2009年9月25日，全球19個主要經濟體和歐盟的領導人在匹茲堡金融峰會發表聯合聲明，宣布二十國集團（G20）將取代八國集團（G8）成為國際經濟協調合作的首要全球性論壇，而G20里面就包括了中國、印度、巴西等主要新興市場國家。這些具有全球影響力的國際金融組織的改革都表明，新興市場國家在后金融危機時代能夠更多地參與到國際金融監管的治理中，提高其在國際監管事務中的話語權。

二、國際金融監管新變化存在的問題

（一）新變化存在多方博弈，重歐美發達國家而輕新興市場國家

國際金融監管體系的改革是復雜而艱巨的，它會打破原有的利益分配格局，涉及到國際政治、經濟利益的深刻變革，因此存在著多方博弈。從現有的改革進程來看，國際金融監管新變化主要還是考慮了歐美等綜合實力強勁的發達國家的利益。

首先是在國際金融監管的治理結構改革方面，仍然是由歐美發達國家主導和掌控。如IMF的改革方案中，即便已經提高了新興市場國家和發展中國家的投票權和份額，但實質意義并不大，投票權和份額仍集中在少數發達國家，美國在IMF仍有“一票否決權”。其次是在國際金融監管新規則的制定方面，許多國際金融監管的新標準都是根據歐美發達國家經濟金融特征以及監管制度存在的問題來制定的，并沒有考慮新興市場國家和發展中國家的實際情況。由于新興市場國家和發展中國家普遍存在著金融市場發展不完善、法律體系不健全、資金技術人才匱乏等各方面的制約條件，因此這些以發達國家經濟狀況為依據的國際金融監管新標準難免不適合新興市場國家和發展中國家。例如新巴塞爾協議中大幅提高銀行最低資本金比例，許多發展中國家的銀行現階段難以達到這樣的高要求。

（二）新變化仍存在一些缺陷，應當尋求幾個方面的平衡

一是尋求微觀審慎監管與宏觀審慎監管之間的平衡。此次金融危機暴露出以單個金融機構為監管對象的傳統微觀審慎監管的不足，因而國際監管組織和各國監管機構大力強調宏觀審慎監管的重要性。但這并不意味著要用宏觀審慎監管來取代微觀審慎監管，宏觀審慎監管和微觀審慎監管作為審慎監管體系的兩大支柱，應當各自發揮其作用，宏觀審慎監管致力于監測、評估和防范整個宏觀經濟金融體系的系統性風險，以維護經濟金融的穩健運行；而微觀審慎監管則致力于監測和控制單個金融機構的風險，以保護消費者和投資者的切身利益。

二是尋求各國國內監管與國際監管合作的平衡。新興市場國家和發展中國家的監管機構面臨著如何協調采用適合本國經濟發展的監管政策與遵循國際金融監管新標準的兩難問題，發達國家之間的監管側重點也并不一致。既要考慮各國實際經濟情況，又要形成較為公平、統一的規則，這對剛剛達成共識的國際金融監管新標準是很大的考驗，未來也許要在實踐過程中做多方面的調整和完善。

三是尋求對銀行機構監管與非銀行金融機構監管的平衡。本次國際金融監管的新變化主要還是加強了對銀行機構的監管力度，如《巴塞爾協議Ⅲ》中對銀行實行更加嚴格的最低資本金比例和流動性要求等內容，多為針對銀行機構所制定的，而非銀行金融機構的風險沒有得到充分的重視。像影子銀行系統，這一系統游離于銀行體系之外，將銀行的貸款通過證券化轉移到資產負債表之外，逃避了監管，并創造了大量高杠桿率的金融衍生工具，被認為是引發金融危機主要原因之一，而它的監管問題還沒在此次國際金融監管新變化中得到很好的解決，需要引起全球監管者的重視。

三、我國應對和適應國際金融監管新變化的對策

（一）加強參與各種層次的金融監管合作

如今我國經濟總量已經成為緊隨美國之后的世界第二大經濟大國，積極加強參與國內各部門、區域間、全球性等各種層次的金融監管合作，有利于樹立我國負責任大國的形象，也有利于我國在國際金融監管中占領主動權，更有利于我國在合作與交流中學習先進監管經驗。

首先，我國“三行一會”等監管職能部門之間要加強協調合作，既要信息共享，共商對策，又要明確分工，避免監管真空和監管重復現象的出現。其次，我國監管部門要積極參與區域間和多變的金融監管合作，在亞洲范圍內，雖然已經建立了“10+1”、“10+3”等合作機制，但是由于各國金融開放程度以及各自利益不一致等原因，亞洲區內的金融監管合作發展進程緩慢，仍需要在政策協調、信息交換、危機管理、爭端解決等方面加快發展，而我國應發揮亞洲經濟大國的作用，積極做好組織撮合等工作。再次，我國要積極參與國際金融監管改革，占據主動權。在本輪國際金融監管改革中，國際金融監管治理結構、國際金融監管制度規定等方面都出現了許多新變化，很多內容還需要進一步研究探討。此時，我國應當把握機遇，積極參與國際貨幣基金組織、G20峰會、金融穩定理事會、巴塞爾委員會等國際經濟金融組織和論壇開展的各項改革活動，明確提出我國的觀點和立場，爭取在國際金融監管改革中占據主動權。

（二）完善我國金融監管的法律體系

我國現階段的金融監管法律制度體系主要由《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《保險法》、《證券法》、《信托法》等法律法規構成，這些法律法規的內容過于概況和籠統，缺乏實際操作性，缺乏針對整個金融體系進行統一監管的法律法規，因此我國金融監管的法律體系應當進一步完善。

一是針對單方面的法律法規的完善。如完善金融市場發展急需的金融機構市場退出機制、存款準備金制度、投資者和消費者保護規定、“三行一會”地位和具體職責權限的法律規定等。二是針對整個金融體系監管的立法完善。首先在《銀行業監督管理法》之外，制定單行的《保險業監督管理法》和《證券業監督管理法》，使我國金融市場上銀行、保險、證券三大領域都有各自具體而富有實際操作性的監管法律。在此基礎之上，制定涵蓋整個金融體系、明確“三行一會”和各金融機構權利義務的《金融監管和服務法》，從而解決我國分業經營、分業監管模式下金融監管過于分散，不利于對整個金融體系實行統一監管的問題。

（三）加強宏觀審慎監管，宏微觀審慎雙管齊下

我國現價段的金融監管屬于“一行三會”的分業監管模式，表明我國的金融監管仍處于微觀審慎監管的層面。這種監管模式存在的主要問題是各監管機構更關注于單個金融機構的風險管理，各監管機構間協調配合程度低，缺乏一個涵蓋整個經濟金融體系的宏觀審慎監管框架，難以有效防范系統性風險，從而容易出現監管重復和監管真空的雙重矛盾。

為了解決我國分業監管模式的缺陷，一方面要加強宏觀審慎監管，關注系統性風險。密切關注國際金融監管機構和各國金融監管改革中關于宏觀審慎監管的前沿理論和實踐成果，結合我國具體實際，選用適合我國的宏觀審慎監管工具，制定科學的宏觀審慎監管政策。在“一行三會”的監管模式下，將我國的中央銀行——中國人民銀行作為統籌整個經濟金融體系的系統性風險監管者，建立起在中央銀行領導下的由“一行三會”、財政部、外管局等監管職能部門領導組成的“金融監管委員會”，讓其擔當起對整個經濟金融體系進行系統性監管的職責，防范系統性風險。另一方面，要注重宏微觀審慎監管的協調配合，發揮各自作用。宏觀審慎監管與微觀審慎監管之間交叉重疊的地方很多，并沒有一個明顯的分界，因此宏微觀審慎監管者需要協調配合。具體而言，微觀審慎監管是由銀監會、保監會、證監會對其所管轄領域的各個金融機構進行全面仔細的監管，而宏觀審慎監管則需要“一行三會”、財政部、外管局等相關職能部門在中央銀行的領導下，共同協調配合，制定防范系統性風險的統一政策。

（四）協調行政性監管與市場性監管，促進金融創新發展

金融危機暴露出歐美等發達國家過度崇尚金融自由化、放松金融監管所存在的嚴重弊端。相比之下，我國由于一直以來政府對于金融市場的行政管制較為嚴格，對具有較高風險的金融業務卡得緊，受金融危機的影響不大。然而，行政色彩濃厚的金融監管使得我國金融市場缺乏活力，金融創新產品和服務嚴重不足，難以滿足國內外投資者對于我國金融市場的投融資需求，阻礙了我國金融市場的長遠發展和國際競爭力的提升。

針對這種情況，要改變我國金融監管中行政性干預過度的現狀，明確各監管部門具體的監管權限和職責，避免管得過死、管得過嚴的現象發生。同時，發揮市場主體在市場經濟中的作用，鼓勵金融機構進行自律性監管，發揮金融機構、企業、債權人、股東、媒體等社會力量的輿論監督作用，切實保障相關群體的利益。行政性監管與市場性監管要協調配合，能通過市場主體自發監督解決金融市場缺陷的，則無須政府行政力量過度干預，市場性監管解決不了的，金融監管部門再根據相關法律法規進行處理，防范有法不依、隨意行使權力干預市場的行為。此外，金融創新是金融發展的動力，是搶占未來全球金融市場制高點的制勝武器。因此，我國的金融監管部門不能由于擔心市場風險而限制金融創新，相對于歐美發達國家，我國的金融創新力度還遠遠不夠，應當大力鼓勵金融創新。在金融創新的道路上，我們可以借鑒歐美發達國家的經驗教訓，結合我國金融發展的實際情況，研發出適合我國的各類創新性金融產品和服務。與此同時，各金融機構、監管部門及時跟蹤測評每項創新產品和服務的風險收益，落實責任制，防范風險。

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