產業帶動城鎮化的支撐點研究

金 麗

（遼寧省鐵嶺橡膠工業研究設計院，遼寧 鐵嶺 112000）

眾所周知，產業是城鎮化的支撐，沒有產業或者少有產業的支撐，即使是有了城市的外在形態，也難于體現城市的任何功能。這在我國的城市發展中是個帶有規律性的問題。但是，遵循這樣的規律并不是很容易的事情。在實踐上，有的時候，也就是在城鎮化的外部環境上不能滿足相應條件，即便是有了產業，也未必就一定會很自然地推進城鎮化進程。本論文以欠發達地區，特別是以鐵嶺市的城鎮化過程為分析背景，從城鎮化過程的一些矛盾入手，對推動城鎮化的三大外部環境——城鎮化的產業環境、與產業環境相關聯的土地環境、農民工進入城鎮以后的保障環境進行必要的分析，并提出一些建設性的建議。

一、產業支撐城鎮化的矛盾分析

幾年來，鐵嶺市城鎮化過程，成就顯著，有目共睹。正因為發展比較快，問題才顯得比較突出。城鎮化過程存在的主要問題可以概括為四大矛盾：

（一）相對發展的“城市住建”和相對緩慢的“產業發展”之間的矛盾

從理論上看，在欠發達地區，產業發展帶動城鎮化的良性循環機制，第二產業發展才是關鍵和基礎。鐵嶺市作為欠發達地區，城鎮化過程必然是首先表現為第二產業的支撐過程。在這個過程中，第二產業或者農事深加工企業的發展態勢尤為重要。只有這些產業發展起來，才能形成對城鎮發展的支撐，推進鐵嶺市城鎮化進程。

鐵嶺市存在著相對發展的“城市住建”和緩慢發展的“產業支撐”之間的矛盾。這一矛盾意味著鐵嶺市城鎮的經濟承載力非常有限。城市經濟承載力，是指“城市的每單位土地所能提供的經濟價值量”，它表現為城區范圍內企業的密度與規模的大小，也表現為一定時間內所能容納勞動力和對財政支持力的多少。城市的繁榮，雖然很重要的是體現在城市住宅建設的多少，但是如果城市經濟承載力太低，這種住宅建設可能成為“相對空巢”。所以缺乏城鎮的經濟承載力，城鎮的發展、繁榮和活躍就缺乏現實基礎。

城市經濟承載力不足，產業支撐力差，城市難以吸納農村剩余勞動力，規模性推進城鎮化乏力，這是實現城鎮化的最基本的問題。

（二）有限的土地資源供給與城鎮化擴張需求之間的矛盾

矛盾的核心表現為土地制約，這是推進城鎮化存在的最普遍問題。

工業發展用地瓶頸。要增加城市的企業密度和城市經濟的承載力，更快地推進城鎮化，就必須加快工業企業的發展，但是有限的土地資源已經不可能滿足工業發展與城鎮擴張的需求，18億畝耕地的紅線不能突破。鐵嶺市近年來的建設用地指標幾乎為零。

從鐵嶺市18個重點鎮發展上考察，按照各重點鎮的發展規劃，鐵嶺市未來幾年各鎮規模都將進一步擴大，要依托產業的集聚帶動人口的集聚，但是，經過省、市、縣層層分解后落實到中心鎮的可用土地指標遠遠不能滿足其發展需求，就會造成一些項目無法落地，必然影響產業對中心鎮的有力支撐。

（三）遠離城鎮的產業布局與繁榮城鎮要求之間的矛盾

矛盾的核心表現為產業集聚區域與城鎮的對接錯位，這是推進城鎮化最容易被忽略的問題。

工業企業支撐城鎮化，主要從財政、人氣、拉動服務業和繁榮市場等方面實現對城鎮化的支撐。如果產業布局有利于對城鎮人氣的提升，就勢必產生商機推動城鎮服務業的發展。反之亦然。在中國，特別是在欠發達地區，這體現著城鎮化過程規律。

鐵嶺市新城區缺乏第二產業支撐。新城區的東北物流城和在建的“奧特萊斯”或“星悅南岸”項目，這種第三產業的發展，遠期看，毫無疑問將會帶動新城的繁榮。但是，新城區貼近城市區域缺乏第二產業的支撐卻是事實，（雖然新城區產業開始布局的初始階段，可能考慮到環保因素而沒有規劃布局第二產業，但是，二產并不都是污染產業。）因為人們在新城區缺乏擇業信心，這必然延緩新城的人氣上升，不利于城鎮化的快速發展。

（四）重點鎮發展要求與農民進鎮“后慮之憂”之間的矛盾

矛盾的核心表現為農民進鎮后的生活保障，這是推進城鎮化必須解決的重點問題。

小城鎮的發展有其自身的特點，這個特點集中體現為農民工進鎮和無工農民進鎮兩類人員。在城鎮化過程中，有的地區計劃整屯或整村遷入城鎮，這里就包括這樣兩類人員。農民工或者無工農民進城以后，他們的農民身份并沒有根本改變。特別是無工農民進鎮以后，他們不僅關心干什么，年齡偏大的無工農民更關心的是他們的養老問題。

二、產業帶動城鎮化的幾點建議

（一）圍繞中心城（鎮）區加快產業集聚

1.圍繞中心鎮集聚產業。應緊緊抓住四個環節：①制定引導農村的農事企業向中心鎮集聚的政策。要給農事企業進入中心鎮以一定的優惠和鼓勵。②在中心鎮的發展初期，要特別關注第二產業的發展和擴張。為了增強中心鎮的經濟承載力，在修訂中心鎮的規劃中，要在城鎮區域形成第二產業發展的功能區。③發展中心鎮的特色產業。發現并開發本地區的特色資源，如開原市老城鎮、昌圖縣八面城鎮有關遼金時期的一些傳說等。把特色開發好利用好，使之成為本鎮的亮點和名片，以此提升重點鎮的知名度，集聚人氣，帶動商業、旅游等第三產業的發展。④遠期推進策略——實施規模性推進。其核心是規模性龍頭企業帶動農民變居民。在比較長的時間內，培育規模性龍頭企業，實施規模性土地流轉，帶動農民整村進鎮或者規模性進鎮，實現農業產業化和城鎮化同時推進。

2.加快縣級中心城市第二產業集聚。應加快縣級中心城市第二產業集聚：①應特別關注貼近縣域中心城市的工業企業集聚。如昌圖銀河工業園區，其特點是緊貼母城，這一園區的工業集聚狀態，要和昌圖縣“散熱設備生產基地”不同，銀河工業園區的發展直接影響到昌圖中心城市的發展規模。所以應舉全縣之力，給出特殊政策，重點抓好該園區的產業集聚。②應特別關注鐵嶺新城區的第二產業集聚。毫無疑問，鐵嶺新城區的發展理念和建設實踐都是令人矚目的。東北物流城與奧特萊斯（心悅南岸）的建設和發展，作為“三產”企業，隨著時間的推移，一定會帶動新城起飛。

（二）積極探討實現“農業用地平衡”的有效機制

在建設用地指標幾乎為零的狀態下實現工業企業在外延上的擴展是非常困難的，而工業企業發展擴張受土地要素的制約，也就意味著對城鎮化的制約。特別是欠發達地區應該去探討如何解決土地瓶頸問題。實踐上看，多數地區已經提出“農業用地平衡”問題，所以很值得探討和研究。從理論上考察，“農業用地平衡”——就農業用地來說，從局部看，將出現這一地區減少而另一地區以等量數額增加的情況；但是從全局考察，農業用地總量并沒有減少，也就是實現了農業用地的平衡。實現這種平衡有三個關鍵環節：①必須要有一定量的可供開墾或者復墾的農業用土地，這是實現農業用地平衡的基礎；②這新開墾的土地成為土地增量，大部分可作為建設用地指標在省內轉讓并獲得收益，小部分作為本地區建設用地使用，這是實現農業用地平衡的手段。③建設用地指標的受讓方可在本地區征用一定量的農業用地作為建設用地，同時，其征用的農業用地在數量、質量上和土地指標出讓方新開墾的農業用地相等，這是實現農業用地平衡的保障。

其特點是：一是在形式上實現了農業用地的異地增減平衡。二是在目標上最終實現了轉讓雙方對建設用地的需求和復墾土地的資金補償。

這既是一個政策性強，操作復雜，涉及面大的問題，又是一個不得不解決的問題。

當前研究探討的主要內容是：①土地平衡作為解決建設用地瓶頸的舉措，如何得到國家和省政府的政策支持。②如何擴大轉讓范圍。建設用地指標的轉讓范圍，不是在縣內和市內，而在全省范圍內，實現欠發達地區與發達地區的轉讓才更有意義。③如何規范建設用地指標出讓方的土地復墾行為、規范受讓方征用農業用地行為。④如何確定開墾或復墾土地的基本條件，也就是應該具備哪些條件才能開墾土地；土地復墾的基本標準。

可否將建設用地指標的轉讓方式統一歸屬于土地轉讓一級市場運作。最終形成一個有效率的實現全省農業用地保持平衡的運作機制。

在產業支撐城鎮化的三大支點中，處于基礎地位的是產業的集聚程度、產業貼近母城的布局和工業企業的擴張；處于關鍵地位的是如何解決產業和建設的要素瓶頸問題，實現農業用地的平衡；處于保障地位的是農民工或者農民進城（鎮）以后的生活保障問題，探討農民帶著土地進城（鎮）的有效形式。三個支點缺一不可。只要滿足了這三大支點的要求，就一定會有力推動鐵嶺市城鎮化進程。