非金融支付機構異地經營的監管盲點及政策建議

崔 琳

（人民銀行銀川中心支行，寧夏 銀川 750001）

《非金融機構支付服務管理辦法》的實施，確立了支付機構合法經營的地位，為支付機構創造了良好的發展機遇。然而，在業務迅速發展的同時，有個別支付機構重業務發展，輕風險管理，忽視人民銀行的監管，不遵守制度規定的約束，影響支付市場健康有序發展。尤其以支付機構異地經營存在的問題較為突出，本文從分析支付機構異地違規經營的形式及危害，歸納了人民銀行分支機構監管工作的難點，分析原因并提出相關政策建議。

一、支付機構異地違規經營的形式和危害

支付機構支付業務大致可以分為四類：以支付寶為代表的互聯網線上支付，以手機支付為代表的移動支付，以POS收單和便民支付為代表的線下支付以及預付卡的發行與受理。由于互聯網支付具有不受時空限制的特性，因此支付機構異地經營的市場領域主要集中在后三類。

（一）支付機構異地違規經營的形式

以寧夏市場為例，支付機構異地違規經營的形式主要有以三類：一是派駐業務員開展相關業務。支付機構在當地沒有固定的營業場所，派業務員在當地拓展商戶。開展的業務以銀行卡收單業務為代表，業務員拓展商戶后，與商戶的協議簽訂、密鑰罐裝、機具后續維護等均由支付機構法人機構負責，不能落實《銀行卡收單業務管理辦法》所提及的本地化服務和管理責任。二是依托通訊運營商開展支付業務。支付機構與當地通訊運營商分公司簽訂業務合作協議，由通訊運營商分公司在當地拓展商戶，支付機構負責提供在商戶布放的非接POS設備。作為實際運營方和資金管理方，以及提供相關的配套支持服務，支付機構可以充分利用通訊運營商分公司已儲備的客戶資源拓展支付業務。如在當地開展手機支付業務，且不向當地人民銀行備案。三是委托當地公司拓展市場。支付機構通過與當地無關聯關系的公司簽訂代理協議的方式，將發展特約商戶和對特約商戶的后續維護工作外包給當地公司，在拓展銀行卡收單業務中存在對商戶資格審核不嚴、任意降低扣率等多種擾亂市場秩序的行為。

（二）支付機構異地違規經營的危害

支付機構異地違規開展業務，勢必影響支付服務市場健康有序發展。首先是惡性競爭，破壞行業秩序。以銀行卡收單業務為例，個別支付機構為了搶占市場，選擇給商戶更低費率、給代理或加盟商更高傭金的做法來拓展業務，或者在發展特約商戶時，只要求提供身份證及銀行卡號等簡單資料。其次是加大套現的風險，個別支付機構在異地經營過程中，直接以“可以將個人結算賬戶作為收單賬戶，可以幫助客戶套現”等作為宣傳，吸引商戶的眼球。再次是消費者權益得不到保障，支付機構異地經營中展業和退出都較為隨意，一旦其退出造成在當地的受理終端、清算服務突然中止，客戶將會投訴無門，嚴重損害客戶的合法權益或增加客戶實現合法權益的成本。

二、支付機構異地經營監管存在的難點

（一）信息獲取難

目前，全國已取得《支付業務許可證》的支付機構已有250家之多，大多支付機構出于迅速搶占市場以及節約成本等方面的考慮，在異地經營中通常是業務拓展先于機構設立，支付機構不設立分公司異地經營，其向業務所在地人民銀行主動報備的意愿不高，人民銀行分支機構獲取信息的渠道主要有關注媒體廣告、商戶收銀臺布放的機具以及金融消費者或銀行、銀聯的舉報等，造成人民銀行分支機構獲取信息被動，掌握情況不全面、不及時，難以在第一時間實施有效監管。

（二）調查取證難

支付機構采取派駐業務員，與當地公司合作、代理等方式拓展業務時，對與支付機構合作的商業機構或個人，人民銀行分支機構沒有行政調查和檢查權。對于支付機構拓展的商戶，盡管《銀行卡收單業務管理辦法》中提到“中國人民銀行分支機構可以進入與收單活動相關的經營場所進行檢查”，但是在實際工作中，直接到商戶調查取證并不順利。造成了人民銀行分支機構對支付機構異地經營違規操作存在調查取證難的問題。

（三）整改落實難

人民銀行分支機構對支付機構異地違規經營的監管手段單一，目前主要采取的基本是三步走的處理方式，第一步約談支付機構當地負責人，督促其限期整改；第二步向上級行通報情況、通過法人機構加強監管；第三步按照《非金融機構支付服務管理辦法》第四十二條的規定對支付機構進行處罰，但是并不能有效限制支付機構異地違規開展業務，支付機構一邊派人與當地人民銀行分支機構周旋，一邊繼續拓展業務，而整改意見卻遲遲不予落實。

三、造成監管難題的原因

（一）支付機構分公司的監管機制尚不完善

《銀行卡收單業務管理辦法》中規定“收單機構應當對實體特約商戶收單業務進行本地化經營和管理”，《支付機構預付卡業務管理辦法》中規定“支付機構不得在未設立省級分支機構的省從事預付卡業務”，明確了支付機構異地從事銀行卡收單和預付卡業務需設立分支機構。《非金融機構支付服務管理辦法》中規定“支付機構的分公司從事支付業務的，支付機構及其分公司應當分別到所在地中國人民銀行分支機構備案”。但就目前發布的制度看，對支付機構分公司的監管主要還局限于設立備案，對于日常業務的監管缺乏系統的指導，人民銀行分支機構在日常的非現場監管和現場檢查仍處于自我摸索的狀態。

（二）通訊運營商支付機構異地經營監管無據可依

通訊運營商支付機構異地經營主要從事以手機支付為代表的移動支付業務，人民銀行分支機構在監管中主要存在兩大方面問題，一是關于網絡支付、移動支付的專項管理辦法尚未出臺，手機支付的定義尚不明確和統一。如在手機卡上加載支付賬戶，客戶存錢至該支付賬戶，即客戶可持手機在布放了配套POS的商戶實現閃付，對于這一業務是定義為手機支付還是預付卡，再如現在許多支付機構推出的插在手機上的刷卡器，是屬于移動支付還是收單（移動POS）等等，如何正確界定，都沒有明確指導，人民銀行分支機構在監管中存在迷惑。二是通訊運營商支付機構異地經營主要依托當地通訊運營商分公司，而目前相關管理辦法并沒有明確這一形式是否合規，對通訊運營商采取這一形式拓展業務時人民銀行分支機構又該如何監管，同時通訊運營商當地分公司也會認為自己不屬于支付機構，而不配合人民銀行分支機構的工作，目前對于此類業務的監管尚屬真空地帶。

（三）監管協調機制尚未建立健全

在人民銀行內部，目前就支付機構監管的溝通協作機制不夠健全，隨著支付機構業務的不斷拓展，對于支付機構支付業務的監管工作重點已經從準入審批調整為支付機構日常業務合規經營與風險防控，因此亟須構建一套行之有效的內部協作監管機制。比如目前人民銀行分支機構發現支付機構存在異地未設立分支機構即開展銀行卡收單業務時，多次督促未取得效果的情況下，會與該支付機構法人機構所在地人民銀行聯系，但目前溝通渠道不夠通暢，工作中有諸多不便。而在人民銀行外部，與工商、稅務等部門的協作監管機制尚未建立，不能充分調動各監管部門的行政資源，難以形成監管合力。

（四）監管人力不足，監管水平有待提高

目前，人民銀行分支機構負責支付機構監管的人員往往只有1～2人，而僅在寧夏這一經濟欠發達地區，目前所掌握的開展業務的支付機構分支機構就有5家（備案和未備案合計）。同時支付機構所從事的支付業務種類多，包含了銀行卡收單、預付卡、手機支付等，而每種支付業務的創新速度都可謂日新月異，對于監管人員素質要求很高。

（五）監管成本大，違規成本低

人民銀行分支機構對已備案的支付機構分公司進行非現場監管以及開展現場檢查，均需要投入大量的人力物力。當接到對于支付機構異地違規經營的投訴時，需投入人力物力去進行調查，核實問題后還要督促整改。而按照《非金融機構支付服務管理辦法》第四十二條規定，中國人民銀行分支機構對支付機構異地違規行為可以“責令其限期改正，并給予警告或處1萬元以上3萬元以下罰款”，與所投入的監管成本相比，支付機構異地違規經營的成本太低。

四、相關政策建議

（一）建立支付機構異地經營的監管制度

盡快頒布《支付機構異地經營管理辦法》，對以下問題進行明確：一是明確對未按要求進行備案的非法人支付機構，業務所在地人民銀行可以通過向各銀行機構發通報、借助媒體發布公告、與相關部門聯合執法等方式限制其業務開展，強化人民銀行的監管權威；二是明確支付機構依托通訊運營商當地分公司開展支付業務是否合規，如果合規應明確人民銀行分支機構可以對通訊運營商當地分公司進行監管、可以調取相關資料、可以進行現場檢查，同時應進一步明確在業務開展中支付機構和通訊運營商各方的權利、義務和責任等；三是明確支付機構異地經營應具備的條件、需履行的義務、違規責任、處罰措施等；四是對支付機構異地設立分公司且備案，但是不開展業務的行為進行規范。通過制定切實可行的監管措施，為人民銀行分支機構依法行政提供強有力的制度支撐。

（二）完善人民銀行對支付機構跨地區監管協作機制

進一步明確支付機構法人所在地和業務所在地人民銀行的監管責任，建立支付機構異地違規經營處理流程。對于支付機構異地經營所在地的人民銀行通過督促、約談等方式仍不能發揮作用的，應當建立規范的信息報送方式和渠道，將違規信息報送至其法人機構所在地人民銀行和人總行相關部門。建立支付機構的“信用檔案”，將支付機構異地違規經營信息寫入“信用檔案”，“信用檔案”的信息在人民銀行內部共享，對于“信用檔案”記錄問題較多的支付機構在今后變更以及分支機構設立等方面實施更為嚴格的監管。對于收單機構或經其授權的特約商戶所在地的分支機構與特約商戶簽訂總對總銀行卡受理協議的，總行能夠建立信息庫匯總“總對總收單協議”情況，并在人民銀行內部共享，便于人民銀行分支機構掌握。

（三）建立與各職能部門自上而下的合作機制

與工商、稅務、公安、銀監等部門建立協作監管機制，充分利用各職能部門的行政資源，在對支付機構異地經營違規行為的調查處理方面，更好地發揮人民銀行分支機構的監管效能。以與工商行政部門建立合作關系為例，在營業執照頒發方面，支付機構分公司必須到當地人民銀行完成備案后，工商行政部門才可在營業執照的營業范圍中加入銀行卡收單、預付卡等支付業務，促使支付機構分公司到當地人民銀行分支機構備案。對于不設立分公司即開展支付業務的支付機構，在調查處理過程中借助工商部門的行政資源，從而提高人民銀行的監管效力。

（四）培養監管人才，不斷創新監管手段

針對支付業務創新迅速，監管人員緊張的現狀，亟須培養一支業務精、能力強的監管隊伍，定期不定期的開展培訓和業務交流，提高監管人員的監管水平。建立人民銀行自有的支付機構監管系統，結合反洗錢監測系統以及中國銀聯的風險監測系統等，豐富支付機構非現場監管的手段，及時發現風險防范風險。積極發揮支付清算協會的作用，加強行業自律。定期或不定期的開展現場檢查，督促支付機構異地開展業務合規經營。對于不設立分支機構即開展業務的支付機構，一經核實將從嚴從重查處，加大其違規成本。